我国公务员制度的创新与完善

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我国公务员制度的创新与完善

一、问题的提出

我国公务员制度的创新与完善

中国公务员考试录用制度有着悠久的历史，从不成熟逐渐走向了完善。现行的《公务员法》是中国公务员录用的依据，它对公务员考试录用的原则、范围、具体要求作了相应的规定。中国公务员待遇的提升及工作稳定性及地位性，使得近年来报考人数不断增多，报考者文化程度呈现高学历化，考试录用制度得以推广。但是也存在着一些不合理之处，如：考试制度缺乏统一性，考试方法和内容缺乏科学性，考试录用过程中存在许多违反原则的行为等，既不利于社会稳定，浪费优秀人才资源，也将导致了社会资源配置失衡。

中国的公务员制度借鉴了西方的文官制度，将“国家工作人员录用考试”改成了“国家公务员录用考试”。各地区各部门根据工作实际又制定下发了相应的实施办法和细则，形成了涵盖笔试、面试、体检、考核、监督等诸多环节的考录法规体系，考试录用国家公务员工作开始步入规范化、制度化轨道。

二、研究方法

我们小组主要采用参考文献的方法进行分析和探究，并且结合在本课题领域中有较为突出借鉴意义的英国和中国香港的创新点进行探究。

三、我国现阶段公务员录用制度存在的主要问题

（一）报考资格设置不合理

我国大陆关于公务员考试录用方面现行的法律还不够完善。客观而言，我国既没有真正意义上的公务员科学管理的历史，也缺乏深入持久的法律或法治传统和理念，正是由于法的历史、法的传统、法的意识积淀较少，使详尽的法律建设始终落后于实践的发展，这在我国公务员制度的实施过程中，体现为明显的法律断层。所谓法律断层，正是在社会法治建设尚未成熟的阶段中，公共政策推行与相关立法的反差或不同步，并由于后者的滞后使前者的公共目的难以实现，具体就我国公务员制度而言，便是制度实施与配套立法存在脱节现象。

我国大陆公务员考试录用制度虽然有((国家公务员法》以及一些条例和法规作为公务员录用的法律依据，但是我国大陆还缺乏相应的详细单项法律法规来保证《公务员法》及相关规定和条例具体实施。正是因为我国大陆公务员考试录用制度的相关法律不健全，才加剧了报考资格中的学历歧视、年龄歧视、户籍歧视、性别歧视、身体残疾歧视等屡屡发生，使得报考资格设置随意性大，无法保障报考的公平公正性。另一方面，关于公务员录用过程监督的法律法规空白和缺乏可操作性使得公务员录用程序的法制化难以贯彻落实。

（二）考试科目和内容设置不够科学

首先，我国大陆公务员考试实行笔试与面试两轮考试，笔试包括了公共科目和专业科目，但专业科目只针对少数对专业要求比较强的职位才有要求，且专业科目考试成绩在总成绩中所占的比重也比较低，这种考试总分数比例是不合理的。公务员考试轻视专业科目考试而侧重于公共科目考试，即行政能力倾向测试和申论，行测和申论只能考察报考人的综合基础知识。而且对于要考专业科目专业的报考者倘若在公共科目的考试成绩中没有达到一定的分数，就无法进入专业科目的考试。依据前文第二章中的公共人力资源管理理论中的招聘方法及人才测评理论我们发现大陆公务员录用的考试测评方法不够科学合理。虽然大部分公务员职位都设置了专业要求，但大多数都没有设置专业科目考试，只能以报考者学历上的专业为依据，这样选拔出来的人员专业水平能力往往没办法保证。

其次，我国大陆公务员考试对于报考不同职位的应考者使用的试题内容大部分都相同，报考不同层级的人员使用的也基本相同的测试方式。行政能力倾向测试是所有报考公务员的人都使用同一套试题，而对于申论，也只有分报考省级(副省级)以上综合管理类职位和报考地市级综合管理类与行政执法类职位两套题，这样选拔出来的人才能力区分程度不高。再次，笔试的公共科目试题设计中缺乏对计算机、外语能力的考察，在如今外语和计算机技术口益普及和广泛应用的时代，计算机和外语能力也是作为一名合格公务员应当具备的。

（三）面试环节有失公平

首先，我国大陆公务员面试考官的选拔与培养还不够，还未建立一支专兼结合的值得信赖的面试考官队伍。目前我国大陆公务员面试考官的挑选主要是由公务员主管机构负责，考官的成员有一些没有经过专门训练的政府官员，他们往往把面试的测试重点放到自己的工作经验或者工作偏好上，不具备运用现代面试技术与方法的能力。考官组成缺乏多元化，缺少专业人士、用人单位代表。没有专业人士和用人单位代表参与面试过程，就无法保证面试过程的科学合理性，无法保证挑选出来的人具有专业的知识能力，是最适合也最能胜任该岗位的人选。测评专家的整体素质水平没有办法保证，测评选拔出来的人才素质也无法得到保障。其次，面试题的研发还有待加强，研发需要一批专家和一笔经费作为支撑，面试试题需要不断进行更新、修改、充实、适应考录工作的现实需求。再次，我国大陆公务员的面试还未建立申诉渠道，申诉渠道的缺乏，使得面试考官对应考者的评分具有绝对控制权，面试过程的公平公正性无法得到保障。

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（四）监督体系不够完善

我国大陆公务员录用的监督体系不够完善主要体现在:

第一，缺乏具有独立性的监督体制。我国大陆公务员监督工作虽然是由国家立法机关、同级政府、全社会、党的纪委部门共同监督，但是真正发挥了作用的只

有党的纪委部门，由于缺乏足够的权力支持和独立性，国家立法机关、同级政府内部的监督以及社会监督发挥的作用很小，且公务员监督主体和监督对象之间地位的不平衡，监督体制运行缺乏独立性，使得公务员录用的监督程序实施偏离规范性。

第二，其次在我国法治的观念还没有真正形成，民众的法制观念相对淡薄，受长期以来传统人治思想存在的影响，公务员考录往往缺乏监督机制的有效运行。第三，由于我国大陆公务员录用关于监督部分的法律法规缺乏可操作性而且不健全，使得公务员录用的监督程序实施的弹性空间很大。监督机关缺乏足够的权力，查办案件往往需要冒很大风险这就使得监督工作软弱无力。监督和评估机制的缺失，使得一种权力一旦失去有效地监督与约束，其发展就必然会导致腐-败等一些不良现象的滋生，而这己经成为公认的定律。

公务员考试录用过程中监督机制的缺失，催生出两大问题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，暗箱操作随处可见;二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐-败是最大的腐-败。这些问题严重影响了我国公务员干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程，因此，完善公务员考试的监督体系刻不容缓。

四、国内外公务员制度的借鉴

（一）英国公务员制度的借鉴

英国是世界上最早创立公务员制度的国家，可以说引领了西方公务员制度的发展，我们研究当代英国公务员制度，就是从中探析公务员录用制度的发展，特别是进入玛格丽特·希尔达·撒切尔执政时代，公务员录用制度的步伐明显加快。英国在公务员录用过程中受传统文化的影响，提倡绅士教育的思想氛围，坚持在公务员录用过程中运用通才标准。英国公务员委员会对参加考试录用人员进行选拔时，注重以下儿种能力和意识的考察:与人交流和沟通的能力;处理人际关系的能力;观察和分析问题的能力;提高工作效率的能力;领导和管理下属的能力;计划与组织的能力;宏观能力;崇尚服务对象的意识;组织意识以及全局意识。由此看出，英国对公务员录用注重对接受教育、具备知识、文化素养、综合判断及推理能力的考察而不单纯是对专业知识的考察，要求范围广泛，涉及内容全面。

1、英国公务员录用监督程序

首先，英国公务员考试采取公开竞争的方式，由各个录用部门或行政组织在电视、广播、网站杂志等新闻媒体上发布职位空缺的信息。这类空缺信息翔实可靠，包括了具体的录用单位、招考人员的具体工作职责、薪酬水平、工作时限、职位要求、考试的具体过程等。英国高级公务员和一般公务员进行分开录用考试。英国对高级公务员的录用坚持公开、公平、考绩的原则，按照程序录用。

其次，与一般公务员招考相同，高级公务员招考部门应将需要公开的职位报

公务员委员会、内阁办公室、财政部审批。公务员委员会对整个考试过程起监督的作用，保证每一个环节符合《(录用法》和《高级公务员录用指导》的规定。第三，发布公告应广泛及时，公告内容包括空缺职位的工作期限、所需的工作经验和专业技能、薪酬等各项要求；

第四、录用选拔过程本着公正、择优的目的，录用选拔分初选和复选两个环。初选环节筛选考生的资格，初步确定进入而谈的人员。一般情况下，按照100人中选出12至15人的比例进行初步而试，筛选出的公务员将进行一系列测试，这些测试包括:心理测试、小组测试等等。经过此轮而谈，淘汰不理想的考生，筛选出符合要求的3}4名候选人进入下一轮而谈。在筛选过程结束后，落选人有权知道被淘汰的原因.主考部门有责任向落选人员进行说明这一步骤，也体现了英国公务员录用的科学性和公平性，保证考试的公开透明。接下来，参加复试而谈的人员与心理学家而谈、与所报考的职位部民而谈，之后确定最终合格的考生; 最后、录用之前报公务员委员会批准，有时录用结果还需经内阁办公室、部民和财政人臣的同意。

最后，要对拟录用的公务员进行健康、国籍的检查。虽然英国公务员考试没有严格的国籍限制，但是高级公务员责任重人，很多职位涉及限制性岗位，只允许英国公民任职。因此，高级公务员在任前进行健康、国籍等审核;;5.录用人员填写公开竞争任职报告表，报公务员委员会保留。

英国一般公务员的录用由政府各部门或机构自行组织。其录用程序包括九个环节:确定需要公开竞争录用的职位;计划录用进程;确定所需人员岗位专业及录用标准;公告;发布申请表;核查应试者考生的申请;初试而谈后确定小复试人选;复试而谈及说明淘汰原因;报送录用结果。

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2、英国公务员录用制度的创新

电子录用项目(E一Recruitment Project)的普遍推行是英国公务员录用方法改进的重要表现。电子录用项目的基本流程是:在网站上公布职位的空缺情况—应试者在线选择职位—审核评估系统评价应试者是否胜任—在线测试—给出成绩。电子录用中的在线测试依托于专门题库，题型多样，题量丰富，不仅包括数学、语言等传统测试题目，也包括工作问卷、电话访谈以及针对特定职位的技能测试等。为确保录用考试的公平性和严肃性，整个考试选拔过程进行全程跟踪记录。此外，英国政府还开发了情景模拟(Situational sift)、工作展示(Realistic job pre-V1eW)、申请者评价(Candidate profile )、电子邮件提醒(Email alert)等一系列电子录用技术便于各部门和机构实用于公务员录用中。电子录用项日成功地将现代网络技术应用到公务员录用中，突破了传统的公务员考试模式，极大地提高了公务员录用效率，简化了录用程序，是公务员录用方法的成功创新。

360度回馈是一种全方位的人力资源管理评价技术。在英国公务员管理中，360度回馈不仅被广泛运用于考核、绩效工资、组织发展等方而，也常被应用于公务员选拔和录用之中，用其作为检测应试者能力和素质的一种手段，其结果将与笔试和而试成绩一起起作为录用的参考系数。

（二）香港公务员考试录用制度

香港公务员制度脱胎于英国行政管理体制和法律体系。香港公务员考试录用制度继承了英国的制度，是依照英国文官考试录用制度和殖民地的传统形式逐步发展起来的，它采用了英国文官考试录用制度的基本框架，同时也结合了香港的具体情况而形成了一套中西文化特色运作模式的制度。

1、香港公务员录用条件慨况

香港公务员考试录用的报名条件要求中大概有95%岗位都要求报考者是香港永久居民，其次报考人员需要有符合职位的学历和工作经验要求方可报名。公务员报名的学历条件会根据岗位所需的胜任能力需要来定位，职位不同，所需文凭也不同，很多职位并不是一定要具有本科学历以上学历才有报考资格。且香港为残疾人士也提供了公务员考试通道。香港公务员事务筛网站的招聘录用模块中特地提醒残疾考生应该在报名申请表上列明残疾情况，以便预先做出适当的安排。安排中包括为残疾人特别提供泊车位、放大试卷、提供失明人士凸字机等。根据岗位来人性化且合理的设置报考人员的学历要才以及为残疾人提供报考绿色通道爱心服务在一定程度上体现了香港公务员考试录用制度的公平合理性。

2、香港公务员录用考试考核

香港的公务员考试录用笔试科目设置包括综合招醒考试和基本法测试两部分，其中综合招聘考试包含中文运用、英文应用以及倾向测试三部分。考试内容涉及广泛，且中英文语言的双重考察也表明了香港还延续着英国殖民统治时期公务员的通才选拔标准。

3、香港公务员考试更注重专才

香港的公务员考试分为综合招聘考试和职位招聘考试。考试内容更具专业化倾向，既注意通才更着眼于专才。决策局和执行部门还会举行针对职位所要求的技能或特质方面的能力考试，且成绩排位作为考生进入面试的优先次序，考试成绩在二年内有效。

五、对我国公务员录用制度的创新对策选择

前文对我国与英国、中国香港公务员的考试录用中的主管机构、报名资格和资格审查、笔试科目与面试科目内容、考察体检以及试用都做了分析与比较。在这一章中，本小组将总结前文的比较，主要从完善公务员考录法规条例、完善公务员考录制度建设，以及完善公务员考录监督机制三个方面展开英国和香港公务员考试录用制度对大陆的借鉴。

（一）调整大陆公务员考录的法规政策依据

完善大陆公务员考试录用制度的配套法律法规及条例，使公务员考录工作实现法制化，为科学政策的施行提供制度依据与保障。通过前文大陆与香港现行公务员录用制度的各方面比较，我们可以从公务员录用法规、公务员录用条例、公务员录用体检标准三个方面进行探索。

1、扩大公务员录用的行政诉讼范围

完善我国大陆公务员的考试录用制度，进一步完善现有的法律法规使得考录工作“有法可依，有法必依”[30]，是大陆公务员考录制度改革面临的首要问题。虽然《公务员法》的颁布和施行在一定程度上填补了我国大陆公务员考试在法律上的缺失，但是要更好地推动大陆公务员考录制度的建设，形成考录制度体系，最大程度地避免公务员考录中的主观因素，就必须进一步地完善相应配套法律法规的建设。其次要建立公务员考试录用的申诉渠道，保证考试的公平公正性。在公务员考录过程中由于抽象行政行为的不可诉性，法律救济途径的缺失，造成公务员录用歧视。所以要规制公务员考录中的各种歧视现象，维护报考者自身的合法权益，就必须改进我国现行的行政诉讼程序，扩大行政诉讼的受案范围。

2、完善公务员录用条例

我国大陆公务员考试录用制度虽然有《公务员法》以及一些条例和法规作为公务员录用的法律依据，但是我国大陆还缺乏相应的详细单项法律法规来确保((公务员法》及相关规定和条例贯彻落实。建议出台相应单项法律法规来确保公务员录用制度的真正落实，制定《公务员录用考试法》，对公务员考试录用过程中的重要环节进行相关规定如录用考试、录用考核、录用监督、录用面试考官等内容。

3、修订公务员录用体检标准

公务员体检标准中多条规定对相貌和残疾限制。特别是在对公安、海关、检验检疫系统的公务员录用中尤其严重。如我国大陆《公务员录用特殊标准》中硬性对报考人民-警-察职位的人员限制性报考规定“影响面容且难以治愈的皮肤病，或者外观存在明显疾病特征(如五官畸形者)，不合格”。另一方面，我国公务员体检标准中对身高、五官及大小三阳的要求，更加助长了公务员录用中的外貌和残疾歧视。我国大陆应效仿香港地区的公务员考试，对残疾人像香港公务员考试中为残疾人特别安排绿色通道和爱心服务。根据我国《公务员法》第十一条，担任公务员身体条件是“正常履行职责”即可。《公务员录用体检特殊标准(试行)》作为衡量一个人是否能够胜任公务员岗位的重要标准，应该从职位需求和应试者的综合素质来考虑设定。《公务员法》第二十一条规定，公务员招录要秉承公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的原则。规定中的“择优”是根据应试者的综合素质和职位需求而言，而不是其他一些无关的不合理要求。也就是说公务

员录用体检标准应调整为规定担任国家公职，具有正常履行职责的身体条件即可。

（二）完善大陆公务员考试录用制度建设

1、建立相对独立的公务员考试录用管理机构

目前，我国公务员考试录用工作由国家公务员局考试录用司全权负责。如何确保考试的公平、公正、公开，是一个值得探索和深究的问题。权利的相对集中，必然容易滋生腐-败，所以建立高效的且相对独立的考试录用机构来统一管理公务员的考录是非常有必要的。只有考试部门不成为其他机构的附庸，具有相对独立性，才能保证考试的权威，才能更好的甄选出优秀人才。在我国由于传统政治文化的熏陶，官本位思想、家长制作风、人情网络、任人唯亲的选人用人方式仍旧存在。从我国大陆的实际国情出发，笔者认为我国大陆公务员考录应实行部外制，即公务员的考试录用由在机关之外设立独立的公务员考录机构来全权负责管理，坚决排除用人单位的参与和干涉。通过全面系统的考试考核来选择出相对合适的人员，推荐给用人单位，用人单位如无特别理由，否则不能拒绝机构推荐的人员。公务员考试录用机构的相对独立，才能确保人才选拔过程中做到公平、公正、公开。

2、调整公务员考试录用报名与资格审查方式

公务员报考资格条件的设定非常重要，资格条件设定的规范性和科学性，是应试者报考公务员考试的前提条件，关系到考录过程中的公平、公正、公开原则。设定参加公务员考试的资格条件应当尽量以职位本身的要求来规定。实际执行操作过程中不容回避的是，在各级、各类公务员考试中，对于公务员考试资格条设定说服力不够，朝令夕改公务员门槛资格的设置应该以公平、公正、公开为原则，明确职位资格应该以实现人员录用效率效能为目标。借鉴香港招考公务员的经验，在公务员招考条件的设定中，适当降低门槛，再根据职位需求进行更为细致的设定，例如:对职位所需的知识和专业技能做出详尽的描述，这样既可以提高人岗匹配程度，还可以有效降低人员录用选拔的成本。

3、改革公务员考试科目形式与内容

呼吁构建公务员分级分轮次考试制度，即建立公务员三级考试制度与三轮次考试制度。根据不同层级的机关招录人员使用不同的试卷，对该层级人员所需要的能力和知识有所侧重的考核与测试。同时，要加强公务员考试测评的信度和效度，就必须建立一支优秀的公务员考试命题队伍。

（1）建立三级考试制度

中央国家机关、地方国家机关、基层国家机关招考公务员，不同管理层级的机关招用公务员，采用不同的试卷结构进行测试。各层级公务员的学历要求、年龄要求应有所区别，在考试科目与内容上也应有所不同。报考中央和省级职位的

考生侧重综合分析能力、提出和解决问题能力的测试，并应熟练掌握一门外语，同时应系统的熟练的掌握电脑知识和操作技能。报考市(地)、县区机构的职位主要测查报考者的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力，同时应熟练掌握电脑的知识和操作技能。报考基层机关的职位主要测试报考者应知应会的基本知识，以及测试阅读理解能力、贯彻执行能力，并具有电脑基本知识和基本操作技能。

（2）加强考试命题队伍建设

加强笔试面试试题的研发是公务员考试内容科学合理的重要方法。提高公务员考试笔试试卷命题的科学化水平，真正能把考知识变为考能力，必须加强命题队伍建设。

(3)变革公务员考试录用考察、体检与试用制度

录用考察主要是对报考者的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法等进行考察，并对报考者的报考资格条件进行复查，以确定报考者提供相关材料的真实准确性，是否具有报考回避的情形等。但是报考者三代以内直系血亲，以及三代以内旁系血亲曾经接受或正在接受刑罚，不应影响报考者的考察审核。要完善考察录用考察首先得保证录用考察的过程是公开的，不仅考察的资讯和结论要公开，考察的依据也必须公开。其次，考察的结论必须告知考察对象并且对考察结果说明理由。再次，要为考察对象提供申诉渠道。若有考察对象对考察结果不服的，可以提起行政复议或者行政诉讼。关于体检，应调整体检标准，取缔不合理的身高限制和五官要求，同时要消除残疾人歧视，为保障残疾人士能平等享受公务员的报考和录用设置有关法律条例。借鉴香港的公务员录用体检，大陆应设立体检监察委员会对体检过程进行监督指导，充分消除体检结果造假现象，保证考察者体检结果的真实有效性。

（三）健全大陆公务员考试录用监督机制

监督机制是考录工作的重要保障机制。公务员考试录用制度要发挥制度效用，就必须“要加强考录工作监督的民-主化和法制化，增强考录工作的公开性和透明度，落实报考者和社会各界对考录工作的知情权、参与权和监督权，行成监督网络，全方位地接受社会监督，减少不正之风”我国大陆公务员录用制度的监督体系还不够完善，所以当务之急是加大监督力度，建立完善的监督体系。

1、要建立独立的权威的公务员录用监督机构。由公务员主管部门、招录机关与监督部门并且吸收少量新闻媒体或群众团体代表共同组成考试录用检查委员会，并且赋予检查委员会广泛的监督、检查权力，专门监督考录官员的工作职责。考试录用检查委员会还要坚持考试录用监督巡视员制度，使他们负责监督公务员考试录用的报名、资格审查、笔试、面试、考察复核、体检等现场工作，调查了解中央各部门各地方国家公务员考录规定、考试纪律，向录用主管机关反映

情况，并有权了解处理结果，从而使监督落到实处，真正有效。同时要增加公务员录用过程中对国家公务员录用制度的完善、推行情况，公务员考试录用政策、法规的执行情况等的监督，使公务员考录工作在全社会的监督下进行，增强考录工作的透明度，消除考录工作中的不正之风，将公务员考录作为政务公开的一项重要内容。

2、要建立新闻监督。由新闻媒体对考试进程予以报导、评论，将考试活动置于社会舆-论之下，这将有利于防止各种工作人员滥用权力。

3、再次要建立公众监督。各种考试必须对公众公布并详细列出考试规则，使考试主管人员的权力受到公众的监督。除了建立民-主化的监督机制外，还必须建立事故救济机制。现实生活中，各种考试事故常有发生。遇到此类情况，应当允许当事人通过包括法律形式在内的各种渠道，矫正因滥用权力造成的考录不公正现象。例如在公务员录用的面试监督中，在可引入舆-论监督，建立群众参与和监督机制。对面试的全过程可进行录音或录像，也可面试考场设立旁听席位。强化社会舆-论监督的功能，使得媒体参与到公务员面试过程中。在面试的过程中把新闻媒体和群众团体代表吸收到监督的队伍之中，一方面能够监督面试考官的评分过程，另一方面也保证了面试过程接受社会大众的监督，从而提高整个公务员面试的公信度。在确保面试全程都有严格监督的同时，还要效仿香港公务员面试，建立多条面试申诉渠道，保证面试过程的公平公正。

六、结论

近年来公务员招考口渐规范和公平，但也存在一些不容回避的、函待解决的问题。本文通过对我国大陆与香港的公务员考试录用制度进行比较研究，公务员录用、遴选，必须公平公正，也必须提高科学化水平，努力做到用人机关、单位满意，应试者满意，人民群众信服。我国大陆要进一步增强公务员选用的透明度，让选人用人制度在阳光下运行。始终不渝地推进依法考录、公平考录、科学考录，实现择优与公正的统一。只有规范的考试，才是客观、公正的选拔人才制度。当前主要是加强科学管理与有效监督，秉承“公开、平等、竞争、择优”的公务员考录原则、不断进行相关的配套改革与完善，最终实现公平与效率相统一的终极目标。

我国公务员制度的发展创新2017-03-15 06:56 | #2楼

2017年4月27日，十届全国人大会通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。这是我国建国以来第一部关于干部人事管理总章程性质的重要法律。公务员法坚持从中国国情出发，吸收了多年来我国干部人事管理改革的成果，充分体现了党的干部路线、方针和政策；同时，又借鉴了国外公务员制度的成功经验。它保持了公务员制度的连续性，以《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）为基础，在继承中发展，进行了一系列制度发展和创新，构筑了具有中国特色的公务员制度。

一、从我国实际出发，科学界定了公务员的范围。

公务员的范围是公务员法中必须首先解决的问题。从世界范围来看，世界上没有相同的公务员范围，各个国家都是根据本国的国情和人事管理的一般规律来确定公务员的范围。就我国来说，科学界定公务员的范围，一方面，必须从中国的国情出发，有利于维护和发展中国特色的政治制度，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导，有利于推进依法治国和建设社会主义法治国家；另一方面，必须符合干部人事管理的一般规律和要求，有利于加强对公务员的科学管理和依法管理。与《暂行条例》相比，《公务员法》不再以机关性质来确定公务员的范围，而是规定了

公务员必须具备的条件。《公务员法》第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”即凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。按照公务员具备的这三个条件，公务员的范围不再限于国家行政机关，中国共-产-党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民-主党派机关中符合上述条件的人都是公务员。这样规定既符合我国干部人事管理的现实情况，又有利于加强对机关干部队伍的统一领导和保持机关干部队伍的整体性，有利于干部在不同机关之间进行交流。

政党机关工作人员列入公务员，符合我国的宪法体制，是中国特色公务员制度的一个重要特点。我国宪法确立了中国共-产-党在国家政治生活中的领导地位，明确地提出中国共-产-党领导的多-党合作与政治协商制度将长期存在和发展。这是中国宪法制度的显著特征之一。共-产-党与各民-主党派共同参与组织国家政权，共同参与决定国家的大政方针政策，共同参与管理国家事务。共-产-党机关、民-主党派机关和国家机关的职能虽然有所不同，但就工作性质来说，它们都以不同形式参与了国家事务的管理，具有公共部门的性质和特点。同时，在我国以往的司法实践中，政党机关的工作人员一直被视为国家工作人员，均参照《暂行条例》进行管理。十多年的实践证明，公务员制度完全适用于政党机关的干部人事管理。

法官、检察官纳入公务员范围，有利于健全和完善司法机关的人事管理。在我国，法官、检察官属于司法工作人员的范畴，在职责履行、工作方式等方面有自己的特点。但是与其他机关工作人员相比，也有共同之处，即都是依法从事公务的人员，在素质要求、监督管理等方面具有一

致性。《公务员法》作为一部人事管理法，只是对机关人事工作进行规范，不涉及机关职能和工作方式。所以将法官、检察官列入公务员范围，不会妨碍司法机关独立行使司法权，而且通过健全完善对法官、检察官的管理，能够更好的保障其履行职能。同时，从国外来看，一些国家也将法官、检察官纳入公务员的范围。

二、在公务员的管理上，确立了分类管理的原则。

对公务员实行分类管理，是公务员制度中一种科学的管理方法，也是实行公务员制度的国家普遍遵循的基本原则。西方国家对公务员进行分类管理，主要有两个内容：一是指“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员和事务类公务员。政务类公务员是指经过选举或政治任命产生的公务员，实行任期制，与政党共退进。事务类公务员实行常任制，不与政党共退进，实行“政治中立”。这种分类方法是与西方国家的政治体制和政党制度相适应的，不能为我国公务员制度所借鉴。二是指在事务类公务员中按照一定标准进行分类。这种分类方法体现了人事管理的一般规律，是公务员管理科学化的基本依据，对我国公务员制度的构建具有借鉴意义。

改革开放以来，我国对干部分类管理进行了积极的探索，逐步建立健全了符合机关、企业和事业单位不同特点的分类管理体制。公务员法将分类管理的思想应用到公务员管理中来，确立了公务员分类管理的原则。公务员法第八条规定，“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”。分类管理的目的，是为了提高管理效能和科学化水平，来促进党政机关协调高效运转，提高公务员队伍的服务效率和专业化水平。分类管理的原则在公务员法中主要体现在三个方面。

一是根据公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务

员职位划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，并根据职位类别设置相应的职务序列。对不同类别的公务员，采用不同的管理方法。例如：在对公务员进行更新知识、提高工作能力的在职培训时，其中对担任专业技术类职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求进行专业技术培训。

二是根据公务员产生、任免方式及管理主体的不同，把公务员划分为领导成员和非领导成员。二者在产生、任免方式、考核、交流与回避、培训、辞职辞退等方面，都采用不同的管理方法。

三是根据公务员任用方式的不同，将公务员分为选任制、委任制和聘任制。依这三种任用方式产生的公务员，在管理上也有所不同。

三、改革完善了职务级别制度。

职务与级别的设置是对公务员科学管理的基础。公务员都是担任一定职务的，职务是机关与公务员之间发生权利义务的主要根据。公务员依职务来履行职责，对公务员管理，也要依据公务员的职务来实施，其中关键是职务设置。只有科学设置职务，公务员其他环节的管理才有基础。职务与级别是密切联系的。公务员的级别反映了公务员的职务、能力、业绩、资历。从各国公务员制度的实践来看，公务员都有与职务相对应的级别。总的来说，公务员的职务与级别可以标示公务员在机关中位置的高低，是确定公务员待遇的重要依据。职务与级别都是公务员职业发展的台阶，职务晋升和级别晋升都是公务员职业发展的标志，都可以带来公务员待遇的提高。

现行《暂行条例》确立了公务员的职务与级别制度。但是由于没有职位类别的划分，公务员的职务序列单一；同时由于级别数目过少，公务员晋升渠道单一，“职务本位”

现象突出。在公务员管理中带来的突出问题是，公务员职业发展渠道单一化，难以有效的激励广大公务员的积极性。按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，公务员法改革完善了现行的职务级别制度。一方面，从公务员实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变了单一化职务设置，为公务员提供了多样化的职务序列，即综合管理类、专业技术类、行政执法类等各有各的职务序列。另一方面，重新定位级别的功能，在职务晋升之外为公务员确立了一条级别晋升的渠道，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶。通过完善职务与级别制度，健全和强化了职务与级别的激励功能，有利于解决“职务本位”现象，有利于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题。

四、对职位聘任制度作出了明确规范

聘任制与选任制、委任制一样，是公务员任职的一种方式。与选任制和委任制相比，聘任制的特点是引入市场机制，用人开放灵活，队伍不断更新。由于社会发展越来越强调政府的活力和效率，聘任制越来越多的被世界各个国家所采用。1993年《暂行条例》规定“部分职务实行聘任制”，但没有具体规定聘任制的适用范围、具体内容、管理办法等。公务员法设专章规定聘任制，既是制度完善，也是制度创新，意义重大。

按照《公务员法》的规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。对涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。在对聘任制公务员的管理上，主要是按照其与机关签订的聘任合同进行管理。实践证明，实行聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于健全用人机制，拓宽选人用人渠道，提高公务员素

质，增强公务员制度的活力。

作者：任其军单位：中共广饶党校讲师法学学士学位地址：广饶县月河路303号邮编：257300

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