建立事业单位登记管理制度思考

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建立事业单位登记管理制度思考

1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）规定，事业单位是指国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。这意味着其他组织利用国有资产举办事业单位也应纳入事业单位登记管理的范畴。目前，我区尚未开展其他组织利用国有资产举办的事业单位登记管理工作。如何做好事业单位登记管理工作，特别是如何做好即将进行的各类事业单位统一登记管理工作,成为我们目前迫切需要调研和思索的问题。

建立事业单位登记管理制度思考

一、全区事业单位及公益性机构登记基本情况

(一)区国家机关举办的事业单位登记基本情况

目前，我区事业单位初始登记已基本完成，全区事业单位共计393家，其中公益一类事业单位327家，公益二类55家，暂缓或不分类的有11家；目前已登记发证的有375家，其中教育类73家、卫生类51家、文化艺术类29家、科技类42家、体育类2家、公益慈善类9家、其他类169家；登记率达95%。

（二）区社会力量举办的公益服务机构登记有关情况

目前，区利用社会力量举办的公益服务机构登记与管理工作是由区民政部门负责。通过与区民政部门沟通，了解到，目前，我区已登记的利用社会力量举办公益机构共133家，大多为幼儿园、培训机构及养老院等。其中幼儿园等教育类63家，养老院等公益慈善类34家，文化艺术类23家，其他类13家。

二、存在的问题及原因

（一）全区国家机关举办的事业单位登记存在问题及原因

一是部分事业单位对登记管理工作认识不深、重视不够。目前很多事业单位对登记管理工作认识不深、重视不够，认为登记与不登记一个样，不登记照样可以运作，单位干部职工也没有受到不利的影响；有些事业单位认为一切业务都以举办单位的名义开展活动，人、才、物都是他们管，没有必要再进行法人登记，因而对法人登记缺乏积极性，登记的作用和效果不明显；

二是部分事业单位变更登记和年检不及时，或不登记、不年检。每年法定年检期间，总有部分事业单位以怕麻烦不愿年检或年检不及时；有部分单位以单位经费紧张等为由，对单位名称、住所、法定代表人、开办资金等发生了变化的登记事项，不及时或超时限

进行变更登记，有的甚至拖着不办；

三是登记管理理论研究和监督管理工作有待加强。目前区登记管理机构由于人员力量较薄弱，往往只忙于应付日常的登记发证工作，而无暇进行登记管理理论研究及开展对全区事业单位的监督管理特别是现场监督管理；目前我区对事业单位的监督管理手段也只限于年检，而且年检时，对事业单位的开办资金、资产负债表的审核也往往流于形式，没有真正起到监督管理作用。

（二）全区社会力量举办的公益服务机构存在的问题及原因

一是机构设置存在一定随意性。社会力量举办社会公益机构的设置往往出于出资人的意愿，带有一定的随意性。以我区农村五保供养机构为例，部分乡镇有两个以上农村五保供养机构，管理水平低下，开办资金、经费渠道及单位的章程都存在一定的随意性；

二是财力得不到充分保障。社会力量举办社会公益机构与国家机关举办事业单位一样，是以公益为目的非盈利性的社会组织，组织收入只能用于自身建设和发展，出资人不能取得任何回报。但随着时间推移、环境变化，出资人的投入意愿会衰退，投入资金会减少，在很少得到政府财政资助和拨款的情况下，这类单位只能通过“自体输血”发展壮大，一旦业务萎缩，经营不善，资金短缺，就不能保证单位的持续发展。

三是内部人员管理不够规范。社会力量举办社会公益机构由于没有纳入编制管理，享有更多的用人自主权，单位人员聘用制度不够规范，从业人员整体素质偏低，学历、职称、年龄结构比例不合理。以区农村五保供养机构为例，人员年龄普遍偏高，文化素质普遍偏低，有很多是农村村支部书记退休后兼职，绝大多数职工不易接受新技术、新知识，不能适应事业发展的需要。

三、将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位统一登记的弊端

一是登记条件难把握。国家机关举办事业单位由各级政府及机构编制部门审批，一般对事业单位的工作职责、机构规格、人员编制等都进行核定，审批条件和程序较为规范。而社会力量举办社会公益机构由行业主管部门审批，对这类单位职责、规模没有严格的规定，审批条件和程序也不一定规范。

二是给机构编制管理工作带来挑战。将社会力量举办社会公益机构纳入事业单位登记后，会导致部分社会公益机构的从业人员对事业单位概念的误解，认为登记为事业法人就是传统意义上国家机关举办的事业单位，会到机构编制部门和财政部门申请事业编制和财政预算资金，甚至会引发一引些不稳定因素。

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三是法定代表人身份不易规范。社会力量举办社会公益机构法定代表人一般由出资单位委派，人员身份较为复杂，有可能不符合事业单位法定代表人的资格条件。

四是配套政策不完善。目前，就事业单位定义而言，虽将社会力量举办社会公益机构列入事业单位的范畴，但在机构编制、法人登记、人事财务管理等方面，国家政策法规都没有明确规定，使这类公益机构承担民事责任的能力相对较弱，管理无法可依，无章可

循，陷入无序状态。

四、建立各类事业单位统一登记管理制度的建议

针对国家机关举办事业单位及社会力量举办社会公益机构登记管理存在的问题，结合我区经济社会发展的特点，对于建立区各类事业单位统一登记管理制度有如下的建议。

一是加强事业单位概念的理论学习。要充分通过媒体、网络等平台，宣传《条例》上规定的事业单位定义，让社会上更多的人了解到，国家机关举办的事业单位是纳入机构编制部门管理的，人员编制、机构级别、人员经费是由编制部门审批并核准的；社会力量举办社会公益机构也是事业单位，但是不纳入机构编制管理范畴，机构编制部门不单独核定编制。

二是加大宣传培训力度，建立相关的制约机制。针对我区国家机关举办的事业单位法人登记中存在的问题，我们认为，应通过多种形式对事业单位登记管理的重要性与必要性进行广泛宣传，使各事业单位切实认识到取得合法证书的重要性，主动接受登记管理机关的管理，同时继续做好举办单位的工作，取得他们的理解、支持和配合；针对事业单位不及时进行登记、年检和超业务范围经营等违规行为，登记管理机关应制定相应的处罚措施和监督办法，对不及时办理变更登记，不按规定提交年度报告的单位，实施跟踪监督，对违法的事业单位责令其纠正。

三是坚持公益服务方向，大力发展社会公益事业。社会力量举办社会公益机构主要承担着教育、卫生、科研等公益服务职能的，可以认定其为事业单位的有机组成部分，其管理可以纳入对事业单位管理的大系统之中，通盘考虑，而其他社会力量举办的公益服务机构建议暂缓纳入统一登记范畴。

四是规范“市场准入”条件，确立事业法人主体资格。怎样解决社会力量举办社会公益机构由谁来登记管理，如何进行登记管理等一系列问题呢？首先应规范审批环节和程序。行业主管部门批准设立这类事业单位时，应统筹考虑社会公益事业的发展状况和行业特点，科学合理设置机构、配置人员，有关审批事项应事先报机构编制管理部门核准并统一由机构编制部门登记。其次应加强对这类事业单位的监管。采用实地核查、年度报告、信息公开等有效方式，督促这类事业单位按照《条例》及其他相关政策法规的要求规范发展。

五是完善法人治理结构建设，提高科学化管理水平。为解决登记管理机关监管方式单一问题，建议在原有国家机关举办的事业单位法人治理结构管理的基础上，探索建立各类事业单位法人治理结构，促进各方、各层次举办的公益服务提供主体的权力和义务的均等化，使不同公益服务提供主体能够独立运行、公平竞争、有序发展，从而调动社会力量参与兴办公益事业的积极性、主动性，有利于实现事业单位投资主体多元化，促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

建立各类事业单位统一登记管理制度的调研思考2017-04-22 14:55 | #2楼

党的十八届三中全会《决定》提出：“建立各类事业单位统一登记管理制度。”仍然是“事业单位”这个词语，但内涵和外延已远远超越了《事业单位登记管理暂行条例》“指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”的定义。《决定》无疑很好地规划了事业单位长远发展和管理的愿景，因此必须对其概念进行创新，它显然不仅仅指“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”即公办的，还有社会力量利用非国有资产举办即民办的，但“为了社会公益目的”、“从事社会公益活动”仍是其要义。正因如此，“建立各类事业单位统一登记管理制度”才成为必须加以认真调研思考的课题任务。

一、莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状

以《决定》中“事业单位”的概念创新为出发点进行调查研究，莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状是“双轨登记”：公办事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》经机构编制部门办理事业单位法人登记；民办事业单位即民办公益服务机构，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》经民政部门办理民办非企业单位登记。

（一）事业单位法人登记情况。截至目前，我市已登记事业单位法人396个，按事业单位的职能任务划分，主要承担行政管理、执法监督等职能的占20%以上，主要提供公益服务的占70%以上，主要从事生产经营活动的不到5%；按行业类别划分，教育类126个、卫生类44个、司法科技类20个、人力资源社会保障类28个、文化广电新闻体育类26个、国土建设环保类45个、农林水类43个、工商财政经济类42个、后勤服务类11个、其他11个。这些单位均为纳入机构编制管理的事业单位，其机构编制、财政供养人员受到严格管控。

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（二）民办非企业单位登记情况。经调查摸底，我市经民政部门登记的民办非企业公益服务单位781个，其中从事教育培训的405个、从事卫生服务的232个、从事技术研究开发的55个、从事文化艺术服务的49个、从事体育运动服务的18个、从事养老婚介类服务的17个、其他5个。从整体发展情况看，这些单位法人自主权明确，危机感、责任感比较强，内部管理机制比较灵活，经济效益大多比较好。

从登记情况看，民办公益服务机构已明显超过公办事业单位数量，这至少说明两点：一是公办事业单位已远远不能满足社会对公益服务的需求，而这必然为民办公益服务机构提供充足的发展空间；二是民办公益服务机构已成为全社会公益服务的重要提供力量。

二、双轨登记管理体制下的问题思考

双轨登记管理体制的根源，在于过度关注“出身”，忽视了提供公益服务这一最重要的目标，在“全面深化改革”，“加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”的政策背景下，有关问题更加不能忽视。

（一）公办事业单位登记动力不足。其表现之一是不愿意登记。许多事业单位是登记管理部门为了登记率争取他们登记的，没有主动性，有些材料也不规范不完整。表现之二是登记后对变更登记、年度报告等消极以对。许多单位经多次催促方才办理，或者真正用到法人证书时才办理。其症结在于政事严重不分。虽然目前进入全面深化改革阶段，但很多主管部门与其事业单位仍是密不可分的利益共同体，一边是“那是我的权财物”，另一边是“背靠大树好乘凉”。还有大量“承担行政职能的事业单位”，从职责上

就是机关的组成部分且人员很少，没有进行登记的内部动力，也不宜进行法人登记，必须利用深化改革的机遇彻底消灭这种单位，但从目前事业单位分类改革的政策限制来说，这些单位大部分仍将长期存在于事业单位行列。

（二）事业单位法人证书作用未能充分发挥。在调研时，超过70%的受访事业单位法人认为“《事业单位法人证书》没有用处或用处不大”。或许这是我市作为基层的特例，但从超越基层的角度来思考，这个问题从根源上仍具有普遍性。一方面，在制度上，《条例》实施细则规定事业单位进行12种活动时，“应当向有关部门出示《事业单位法人证书》”，既然不是“必须”，说明不提供也无所谓，在现有体制和习惯下，只能依靠事业单位的自觉性，对证书使用的实际约束力基本为“0”；同时，配套法规极不完善，不提供、不查验证书，事业单位、有关部门要承担怎样的后果、接受什么样的处罚，至今没有任何具有约束力的规定，缺乏法人证书使用查验的规范性法制环境；事业单位监督管理联席会议制度的建立，也仅仅是找到了方向，措施明显疲软，没有强制效力。而另一方面，法人登记对事业单位有什么具体益处？大家都能知道“赋予了事业单位法人自主权，单位利益可以受到保护”这些概念性的说法，但行政管理服务证书查验少、进入市场机会少，逾60%的受访事业单位法人反映，实际工作过程中“感觉不到有何益处或感觉不明显不经常”。没有作用就没有使用，没有使用就没有登记，法人证书“是事业单位法人资格的唯一合法凭证”、“是事业单位进入市场的通行证”就都会变成“浮云”。

（三）民办和公办两种单位待遇不同。调研中，民办公益服务机构普遍反映它们没有享受到同等的“国民待遇”，60%的受访机构希望登记为事业单位法人，其目的主要是：①取得与公办事业单位的同等地位，以政府举办的事业单位名义开展活动，提高自身的公信力；②获得财政拨款支持；③享受与公办事业单位相同的土地使用、收费、税收、社保、人才引进、职称评定、课题申报等政策；④有的甚至想直接转正为公办事业单位，纳入机构编制管理范围，获得“铁饭碗”，其中，租赁已被撤销的市审计干校原址办学的科技成人中专，还为此多次上访。但政策待遇不同的根源不在登记，而在“出身”，如果不打破附着在“出身”上的政策和利益，只执着于登记的形式，促进公益事业发展就是无法兑现的诺言。少数几个民办公益服务机构的想法比较有道理：登记为何种法人并不重要，关键是与同类公办机构获得同等待遇，并且不能因为登记为事业单位法人，而给民办公益服务机构增加新的不必要的干扰或制约等等。

（四）民办公益服务机构本身问题多。从调研情况看，主要存在以下问题：一是普遍规模小、资金少，大多以“个体户”的形式存在，竞争力不强，抗风险能力较差，公信力低，社会认可度不高；二是绝大多数单位的主要目的是获得经济效益，逐利倾向较重，公益服务仅是其取得经济效益的途径，服务意识比较淡薄；三是办公和业务用房比较紧张，设施设备大多只能满足基本需求，有的已经难以容纳和适应基本需求，发展“空间”有限；四是内部管理参差不齐，由有关社会组织、企业等举办的公益服务机构，内部管理相对规范，而由个人出资举办的往往缺乏必要的内部规章制度，管理比较随意，特别是财务管理方面；五是难以招到高素质的人才，工作人员整体素质不高，同时人员稳定性较差，一旦有更好的单位，有些人特别是业务骨干就会选择离开,其中一个单位一年内就走了5人；六是工作人员工资收入差距较大，相对于同类公办机构待遇较低且缺乏有效的增长机制，社会保险都是按照企业渠道缴纳，有的甚至没有缴纳，职工的安全感较差。七是业务主管部门和民政部门对其管理主要是设立审批、登记许可，后续监管配套政策、具体措施非常匮乏。这一定程度导致民办机构对社会公益服务无法形成高品质的补充。

（五）事业单位法人登记监管力量薄弱。在严格控制机构编制和财政供养人员的大政策下，似乎不应该提这个问题。但在事业单位登记监管任务日益繁重的现实面前，这

不能不说是登记监管工作的困境所在。基层的现实是，登记监管仍然是机构编制工作整体中的边缘化工作，它远不如设个机构、增个职数等更受社会、部门单位、个人重视。从性质上来说，一个是给人做好事的，一个是约束人的，登记监管是“理直”但不“气壮”；从制度上来说，相关法制建设薄弱，现有监管措施操作性差，缺乏权威性和威慑力；从队伍上来说，登记监管工作人员偏少，有的地方甚至不足2人，而这2人还兼职其他工作，连登记执法至少3人的底线也达不到，面对法人登记、年度报告、绩效考核、法人治理、实地核查、监督检查、信息公开、系统管理维护、档案管理等大量细致工作明显力不从心。如果将民办公益服务机构统一纳入登记范围，就更需要赶快“强心健体壮力”，加强法制、制度建设和队伍建设。

三、民办公益服务机构登记为事业单位法人的利弊分析

（一）从好的一面来说，有“六个有利于”。一是有利于变“多头管理”为“一头管理”，建立统一的登记管理体系和标准，加强对民办公益服务机构的监管，促进其淡化逐利心态，沿着公益服务目标规范发展。二是有利于提升民办公益服务机构的社会地位，优化政策环境，建立各类事业单位公平发展的平台。三是有利于引进市场机制和竞争因素，形成鲶鱼效应，激发公办公益服务机构的活力和潜力。四是有利于政府公共政策、社会公共资源的优化配臵和产出效益的提升，减少消耗浪费。五是有利于吸引社会资金投入教育、卫生等社会事业，推进投资主体多元化，弥补政府服务不足问题，为人民群众提供更加丰富多样、更加优质高效的公益服务和公共-产品。六是有利于推进政事分开、管办分离，实现政府职能转变，由公益服务的提供者转变为公益服务的监督者、补充者。但必须认识到，不是统一登记为事业单位法人，上述“六个有利于”就自然而然产生了，最重要最根本的还是解除“出身”限制，根据公共服务的性质功能确定并让其享受公平的政策待遇。

（二）从不利的一面来说，有“五种可能”。一是可能会给民办公益服务机构造成错觉，以为自己被列入事业机构编制管理，他们会以此为理由要求单位、人员享受与机构编制管理范围内公办事业单位完全一致的待遇，比如按事业单位套改工资、享受退休待遇等等，会对地区财政、经济政策造成一定压力，或带来新的社会问题。二是可能会给社会形成它们就是政府机构的印象，一旦它们出现问题，政府形象不可避免受到负面影响，甚至直接将矛头对准政府。三是当相关政策利好、利益显现时，逐利性的社会资本涌入有关公共服务领域，可能影响民办公益服务机构本就不高的诚信度和公信力。四是按照谁登记谁监管的原则，在没有机构编制、人事管理等制约手段的前提下，当民办公益服务机构出现经济纠纷、劳动合同纠纷、人员伤亡等问题突然消失或拒绝配合时，事业单位监督管理机关可能面临巨大的责任压力和尴尬的执法境地，甚至成为法庭上的被告，民政部门进行民办非企业登记中已出现类似问题。五是可能让事业单位监督管理变得更加复杂和不规范。与公办事业单位由各级党委政府和机构编制部门审批，职责、机构、编制、人员等有严格管理规定等相比，民办公益服务机构审批条件、程序、内容不一定规范，而且登记为事业单位法人，获得相关政策和资金支持后，能否及时进行变更登记、年度报告公开、自觉接受监管存在疑问，而目前又缺乏强有力的监管、处罚的法规性依据，现有处罚措施对公办事业单位已是常常无法落实，对缺乏抓手的民办机构更会形同虚设。

四、建立各类事业单位统一登记管理制度的建议

（一）重新明确事业单位定义。一要注意从《民法通则》“企业、机关、事业单位、社会团体”四大-法人组织的角度思考事业单位的涵义，研究到底能不能覆盖其他三类法人之外的所有机构。二要注意举办主体的多元化、投资来源的广泛性，这种多元化和广泛性在深化改革的当下，也应该将公民个人及其投资纳入其中。三要注意准确把握公益

服务性质，研究逐利性与公益性之间的关系和合理维度。四要准确把握事业单位与社会组织的关系，深刻理解《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”、“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”的内涵，及其对定义事业单位、确定登记条件和程序的影响。

（二）改革事业单位生养模式。一是改“生”，即创新机构设立方式。公办事业单位一般是党委政府、机构编制部门设立的，“天生富贵”；民办公益服务机构是社会力量自己设立，申办有关证照方可运营。一个是政府主体，一个是市场主体，“生而不同”。能否借鉴国企、民企的“出生方式”统一实行登记设立？不再实行机构编制审批制度，取消事业单位的行政级别，通过法人登记实现机构的设立，登记发证之日，即为该事业单位设立之日，法人证书成为其唯一的“出生证明”。二是改“养”，即从根本上改变公益服务支持监管模式。一方面，进一步转变政府职能，对公民需要付费才能享受的公益服务，变投入到公益服务机构为直接投入到公民个人，由公民个人购买服务，从而实现对公益服务机构的扶助，例如适龄儿童上学，持政府发放的教育证，自由选择学校上学，学校持收到的教育证到财政部门领取相关规定资金，享受相关扶助政策，既减少浪费，又能激发学校提高办学质量,在实现优胜劣汰基础上整合优化相关教育资源。另一方面，要对事业单位业务活动、服务标准、财务管理、内部分配等形成统一有效的制度约束，确保公益服务的正确方向，避免其公益服务“变味变质”。

（三）研究确定谁负责统一登记。首先要确定的是，将现有事业单位法人、民办非企业法人登记两块职责及其机构编制、人员进行整合，形成统一的登记组织实施机构。其次，要考虑是整合划归机构编制部门统一管理，还是整合划归民政部门统一管理。由机构编制部门统一管理更易强化各类事业单位的公共性、服务型，但会造成民办公益机构及社会上的误解，以为自己“上位”了，以为政府“更加庞大”了。由民政部门负责，可能让公办事业单位感觉地位和发展受影响，会遭遇反弹或产生不稳定因素。总体来说，由机构编制部门统一管理更有利一些，也更符合优化民办公益服务机构的发展环境，提高发展水平的初衷，上述问题可以通过改革相关管理支持方式加以解决。

（四）健全事业法人登记制度。在登记内容上，一是将举办单位改为举办主体，以便涵盖“个人”举办情况；二是取消经费来源这一很容易让人想起“全额、差额”等典型公办事业单位区分色彩的事项。在登记条件上，一是适应登记设立的创新，取消“经审批机关批准设立”的规定，不再提供“审批机关批准设立的文件”；二是根据取消事业单位行政级别的改革方向，删除提供“拟任法定代表人现任该单位行政职务的任职文件”的要求；三是取消“出示资质认可或执业许可证明”的要求，让事业单位取得法人资格即“照”后再去依法办“证”，因为《事业单位法人证书》是事业单位法律主体资格的唯一证明，也是其办理所有证、事的依据。四是实行最低登记资金限制制度，由举办主体签字确认并明确相关法律责任。在登记程序上，从办理数字证书，到网上填表并扫描提交电子资料，到提供纸质材料现场复核，到核发证书，到信息公开及备案，到发布公告，到纸质归档和手工录入系统归档……过程非常繁琐，不仅让监督管理机构疲惫不堪，也会吓坏民办事业单位的。建议取消纸质材料提供，完全电子政务化；取消信息公开备案和公告，完善登记监管系统设臵，发证后，由系统直接向社会公开、公告，并自动形成电子档案。

（五）强化法人登记后续监管。强化监管的前提是明确责任。无论叫登记管理局还是叫监督管理局，我们都无法包揽监管的全部责任，应该充分发挥各有关业务主管部门和职能部门的作用，我们的登记监管更应该是“身份证”式的管理，重在监控其登记内容是否有变化。想把所有的责任都揽过来，结果会使我们有无法承受之重。要建立审计

监督、信用评价、公益服务评价、法定代表人责任追究等制度，促进事业单位规范运行。要以信息公开为前提，健全社会监督机制，建立群众举报保密保护和奖惩制度，让整个社会和民众都参与监督，这是监管最省力最有效的办法。要加大惩处力度，必须让违法犯错的事业单位感到“真疼”，使其“绝不敢再犯”，并形成示范威慑效应。

（六）完善相关法律法规。废止《民办非企业登记管理条例》，修订完善《事业单位登记管理暂行条例》，进一步明确事业单位法人登记的范围、条件、程序、监督管理办法等等。将联席会议制度确定的证书查验情形，写入各有关行业领域的法律法规，实现依法查验、依法办事。建立违反登记管理规定的处罚制度措施，并写入《行政处罚法》等相关法律法规，以法治性、强制性手段提高处罚措施的效力，维护-法人登记的严肃性，避免不服从或无视登记监管问题的出现。

其实，公益服务完全可以企业化、交易化，“加大政府购买公共服务力度”，已经为此开启了窗口。事业单位想获得利益、想把自己的服务卖出去，其首要思考的必然是提高自己公共-产品和公共服务的质量。关键是创造公平的环境，别让公办事业单位躺在财政等优惠政策上睡大觉，甚至败家浪费，就能轻轻松松把辛辛苦苦干事的民办机构在市场竞争中打败。统一登记能否解决这一问题？民政部年初下发《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，探索将公办养老机构改为民办或企业，或许具有启示意义。

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