关于我国20年民办教育政策的思考

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关于我国20年民办教育政策的思考

改革开放以来的我国民办教育经过二十多年的发展，走过了一个从无到有，从小到大，从单一到多样的快速发展和不断壮大的过程。从而以一种全新的姿态活跃于中国的大地上，为我国的教育改革注入无限的生机和活力。可以说，没有民办教育20世纪末的崛起，就没有今日教育改革中的百花齐放、百家争鸣的局面。然而，事物总是在矛盾中发展，我们既要看到其取得的成绩也必须直面其问题，通过探究问题产生的原因，为找到解决的问题的对策提供基础。

关于我国20年民办教育政策的思考

——透视浙江民办教育，寻求发展之路

一、我国民办教育存在的问题

（一）招生困难成为民办教育的首要难题

招生不足是目前不少民办学校面对的首要生存问题，它直接影响到民办教育规模的扩大，这在民办高等教育阶段尤其突出。一些非学历教育和专修学院更因招不到学生而停办。招生不足，使得民办高校的规模普遍较小，这样学校就无法形成一定的规模效益，一方面造成现有资源的巨大浪费，另一方面也使学校无法走向内涵式的发展道路，无法实现办学质量的不断提高，甚至使一些民办学校走向倒闭。在基础教育阶段，民办学校的招生情况也并不乐观。

造成民办学校招生不足的原因既有外部的，也有民办学校自身的因素。外部原因主要有：第一，基础教育阶段，我国的独生子女政策已经在教育领域日见成效。我国入学儿童和青少年日益减少，到2004年进入低谷，受这一因素的影响，学校的数量也在减少。近年我国小学总数已经由68万所减少为60万所①；第二，公办学校的转制对民办学校造成了冲击。近年来，一些公办学校纷纷借助原已形成的品牌优势，在政策的支持下，采取增加招生名额、开办分校等形式，扩大招生规模，抢占生源市场，使得民办学校的竞争趋向不平等化；第三，高效扩招对民办高等教育的冲击也很大；第四，人为的屏障阻碍了民办高校的招生。如民办高校跨省招生遇阻，没有专业设置自主权等。

民办学校自身的原因主要有：第一，民办学校自身缺乏科学合理的规划和布局；第二，一些学校的办学质量和管理存在许多问题。在发展和竞争中被淘汰是民办教育自身发展的必然结果。我国的民办教育事业再经过了二十多年的发展之后，现在已经由规模效益进入了规模效益和质量效益并重的阶段。

（二）地区经济发展不平衡性导致了民办教育事业发展的不平衡

我国东西中部地区的经济发展水平相差较大，使得民办教育在这三个地区的发展也呈现强烈的不平衡。具体表现为：东部地区民办教育在各个阶段都发展迅速，发挥的作用也越来越大；中部地区，民办中学和民办高等教育机构发展较快，呈上升势头；西部地区，民办小学形成了一定规模，但是中等和高等教育发展缓慢。民办教育地区发展不平衡是各地政治经济发展不平衡的直接结果。所以不能用一个通用的办法来解决各地的①引自2001年7月20日《生活时报》。

——透视浙江民办教育，寻求发展之路

民办教育事业发展问题。对于这种不平衡现象的衡量来看，采用分区域发展比较符合我国的国情。即贫困地区和欠发达地区仍以政府办学为主，民办教育在高中阶段和高等教育阶段的比例不宜过高；而在沿海发达地区，应鼓励高中阶段和高等教育阶段的民办教育的发展，甚至于与公办教育平分秋色。

（三）管理体制改革的进程各异，相对滞后的管理方式普遍存在

民办教育的管理体制改革包括政府对民办学校的管理体制改革和民办学校内部的管理体制改革两部分。

第一，政府对民办学校管理体制的改革。政府的扶持和鼓励对民办教育的发展起着举足轻重的作用，各地民办教育发展的不平衡不仅与所在地区的经济及其他社会状况有关，也在很大程度上体现了所在地方政府或当地教育行政部门在发展民办教育政策方面的差异。

例如：浙江省出台了社会力量办学的五个允许：

允许企业、个人投入学校的建设资金税前列支；

允许以股份制形式筹措办学资金；

允许学生家庭以适当形式参与学校建设；

允许学校按学生培养成本确定收费标准；

允许学校建筑用地按公益事业用地办理，并予以优先安排①。

由于政府的扶持，使得该地区的民办教育既上规模又上档次。

第二，民办学校内部的管理体制改革。建立科学有效的董事会制度是民办学校内部管理科学化、合理化的关键所在。但是，目前我国民办学校的董事会制度还不十分健全。据民办高教委对百所民办高校的调查，成立董事会的占71.8%，未建董事会的占28.2②。民办高校尚有较大比例的学校没有建立董事会制度，对于民办中小学而言，这个比例数字恐怕就更低了。即使对建立了董事会的学校来说，董事会实际发挥的作用及其与校长的关系也是千差万别。有的看似董事会制度，实则采取的家族式的管理，董事会形同虚设，造成了校长如走马灯似的更换。有的民办学校财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者手中；有的民办学校将资金用于企业发展，有违办学宗旨；更有甚者，董事会直接参与办学，所有权、管理权合一，出资人、办学人合一，举办者左右学校重要问题的决策和学校的运作。

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（四）教育质量参差不齐，教师队伍结构不合理的状况广泛存在

从学校的层次来看，民办中小学教育质量普遍较好，存在最多问题的是高等阶段的民办教育。这主要是因为：一方面，义务教育阶段，民办中小学提供的是选择性教育，这就决定了教育质量必须是优质的，否则就会面临无人选择而破产的命运；而在高等教育阶段，在供大于求的普遍国情下，存在鱼目混珠的现象。另一方面，义务教育阶段所需资金比高等教育阶段要少，容易筹集，而高等教育阶段所需要的各种办学费用较高，如果没有强大的经济后盾，学校很难完全靠自己的力量来建立教师队伍，于是只能聘请兼职教师。于是学校之间的教育质量差异较大。 ①

②胡卫主编：《民办教育的发展规范》，教育科学出版社，2000年版，第27页。全国人大教科文卫委员会教育室、香港大学中国教育研究中心编写：《民办教育研究与立法探索》，广东高等教育出版社，2001年版，第50页。

——透视浙江民办教育，寻求发展之路

不同民办学校教育质量的差异固然有多方面的原因，但是教师队伍的状况是其中起决定性作用的因素。只有结构合理稳定的教师队伍才是提高民办教育质量的利器。然而，我国民办教师队伍不合理且不稳定的状况还广泛存在。

民办学校教师来源主要有退休教师、新毕业的青年教师、兼职教师和向社会招聘的优秀教师四个方面。其特点是：第一，大部分教师是离退休教师，学历和职称层次较高，教学经验丰富，这是民办学校的宝贵财富。第二，教师队伍老龄化，年龄结构不合理。第三，兼职教师比重过大，教师队伍不稳定。来自百所民办高校的调查显示：专职教师少于20人的学校占被调查学校的39%，专职教师在20-40人之间的占27%，还有部分院校没有专职教师，聘请兼职教师占教师总数的97%①。第四，教师在职培训极其缺乏。

二、浙江省民办教育事业在竞争中取得了兴盛发展的原因探索

浙江省的经济实力居全国前列，特别是浙江民营经济更是走出了一条富有特色的自主发展的道路，温州模式、宁波模式早已是家喻户晓。宏观经济良好的态势孕育了蓬勃发展的民办教育，使之呈现出起步早，分布广，数量大，影响好的特色。据不完全统计，浙江省有10000多所各级各类的民办学校，其中高校52所，专修学校38所，中小学478所，其余是各种规模的幼儿园以及成人教育、业余培训形式的教育机构，许多办学成绩显著的私立学校从中脱颖而出，在省内外形成了很大的影响。浙江民办教育的兴盛发展与其经济发展程度和政府宏观上的支持有着密不可分的联系，同时学校自身的发展创新和严格的教育体制也促就了学校的成熟发展。

（一）经济发展为浙江民办教育的立足奠定了良好的资金基础

长江三角洲是我国最重要的经济圈，而浙江则是这个金三角的一颗璀璨的明珠。 2004年浙江省生产总值11243亿元，全省人均生产总值23942元，比上年增长13.5%全年城镇居民人均可支配收入14546元，农村居民人均纯收入6096元②。消费结构基本改变了长期以来以吃穿等生活资料为主的单一格局，住、用、行和文化娱乐等享受和教育发展方面的消费支出明显提高。

浙江宏观经济的这一良好态势，极大地推动了民办教育的发展，简言之，一方面经济发展对各种规格的人才的需求极为强烈，另一方面老百姓对各种层次的优质教育的需求也十分强烈，而且老百姓手中有钱，能够接受民办教育的高消费。

经济，特别是民营经济的蓬勃发展是民办教育得以兴起的根本所在。经济呼唤教育，经济富足民众，民众才有可能接受相对高消费的民办教育，经济改变了人们对民办教育的观念。

（二）政府的大力支持为民办教育的发展提供了良好的政策环境

浙江省教育部门的各级官员在谈论本省的民办学校时总是如数家珍，喜形于色，言谈中充满着对民办教育的呵护和扶持之意。浙江省早在1991年就有了有关社会力量办学的地方性法规，连同去年10月份出台的《关于鼓励和支持民办职业教育发展的若干意见》，形成了一套十分完整的民办教育的法规和政策体系，为该省的民办教育创造了①全国人大教科文卫委员会教育室、香港大学中国教育研究中心编写：《民办教育研究与立法探索》，广东高等教育出版社，2001年版，第48页。

②引自中国浙江省人民政府门户网站：http://cankao.gcw818.com。

十分良好的政策环境和外部条件。

政府在民办教育的宏观调控方面发挥了很好的作用。仅从各类教育的结构布局上可见一斑。政府鼓励社会力量举办非义务教育学段的民办教育，因此，浙江民办学校中小学在校生人数所占比例较小，以温州为例，民办小学初中的在校生总数的3.6%，高中、职业中学在校生数占总数的63.3%，成人学校占92.1%。近几年浙江省进一步鼓励民办高等教育和职业教育的发展，现有民办高校52所，专修学校38所，并为鼓励和支持民办职业教育出台了专项政策，从而有效引导该省民办教育的健康发展。而全国其他地区的民办教育，许多办学者都像义务教育学段蜂拥，造成几败俱伤，前景堪忧，这一状况是否与当地政府的导向有关，值得深思。

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而浙江省对民办教育的许多好政策也令人赞叹。众所周知，师资队伍流动大是制约民办学校发展的一大瓶颈，而民办学校教师的“身份”是最核心最敏感的一个问题，从中央到地方都说“民办学校教师与公办学校教师享有同等的法律地位”，但是我们从来没有看到哪个地方能把这项条文落实到底，充其量是把教师档案放到人才交流中心管理，这并没有从实质上，甚至没有从心理上解决教师的“身份”问题。浙江省给我们提供了一个有益的经验。宁波万里使大家所熟知的一个教育集团，从幼儿园到大学形成了一个完整的教育体系和产业，在浙江省内外产生了巨大的影响。万里的体制解决了教师的地位问题，万里是经省编制委员会批准自收自支全民事业单位，教师的人事档案由人事部门管理，工资、福利及社保则由万里集团解决，教师法律地位和经济利益得到了较好的解决，从而保证了教师队伍的稳定。尽管这一种体制的普及和实行必须具备必要的一些条件，但是这种体制创新的思路颇具研究价值。从政府角度看，之所以舍不得编制就是因为舍不得经费，如果编制与经济待遇分离就没有理由把编制看得如此重要，则教师的编制问题也可以解决了。

政府鼓励社会力量办学，其核心是自筹资金，自定收费标准，自主招生，自主招聘教师，自主决定专业和课程的设置，自主确定分配方法等。这对于民办学校形成灵活的机制，促进自身的建设和发展有极为重要的作用，他们认为，自主办学，机制灵活是民办学校不断发展的内在动力。 ①

（三）民办学校不断创新，寻求特色并追求卓越

浙江的诸多民办学校都十分重视教育质量，他们认为，没有质量就没有特色，质量高本身就是一种特色，尤其是在强调全面素质教育的大背景下不能忽视抓质量，值得注意的是一“纯民办学校”如宁波万里国际学校等，在质量上与那些名校联办的民办学校相比也毫不逊色，他们抓质量的经验值得借鉴。

但是民办学校在生源质量上毕竟与公办学校、特别是重点名校还是缺乏可比性的，如果只在升学率上与公办名校比拼质量，显然是难以胜算的。因此，各校都十分重视自身的特色建设，希望以特色求发展。对于特色的理解，浙江的民办学校大多数还是没有脱俗，诸如优化硬件环境，实行小班制教学，加强英语、电脑教学等，但是个别学校在特色建设方面的思路和做法却颇具启迪。

1、概念包装 ①引自温州民办教育网站：http://cankao.gcw818.com。

以超前的教育理念为亮点，辅以一套自诩先进的课程体系、教学方法，是杭州宋城华美学校的特色。实际上，几乎所有的民办学校都有“概念”上进行包装，能包装好是一门学问，因为这需要以现代化教育理论为基础，正确定位学校，并吃透服务主体和竞争对手，根据自身的能力进行精心的策划和设计。学校在筹建阶段，往往把精力集中于基建和招生，而无暇也无力顾及“概念”，实际上这是本末倒置的。宋城华美给我们提供了一个全新的模式：由专业的教育咨询公司来进行设计、包装和初期管理。宋城集团是国内知名的旅游投资公司，对华美学校只负责投资，其他一切全部包给“时代教育管理咨询有限公司”，从市场调查，学校定位，教育理念，教育目标，特色建设，构建管理框架，建立师资队伍，招生，到建校之后相当一段时间的学校的管理，一包到底。时代教育管理咨询有限公司是一家有海归派为骨干的专业公司，曾经为多所学校做过包装、诊断、评估、认证等工作，所以对华美的包装也做得比较成功，使得这所刚成立不到两年的学校就有了1500人的规模，就其原因，学校硬件好固然是其一，但是更重要的时期对中国教育积弊的批判立场和教育新概念的标榜。

2、联合名校打造科研成果

重视教育科研日益成为许多民办学校的特色。一般学校仅仅依靠自身的力量很难在这一领域有所作为。但是浙江的民办学校较充分的利用了社会分工，利用“外脑”来进行教育科研。办法之一，就是如宋城华美那样完全依靠教育咨询公司，另有一办法是与高校联姻，许多学校门口都挂有某某大学某某实验基地，研究中心之类的牌子，宁波华茂学校甚至与华东师范大学合作在校内开出研究生班。这些举措对于提高教育质量，提升学校品位，扩大对外辐射发挥了极其重要的作用。

3、开拓国际化路线

走教育国际化的路子，也是近年来浙江某些民办学校致力建设的一个特色。这从许多学校的校名上可见一斑。一是用“国际学校”；二是用“外国语学校”；三使用洋名字。更重要的事，一些学校确实是引进外教，采用了与国际教育接轨的课程体系，例如宋城华美参加了IBO（国际文凭组织），部分实行IB课程。杭州东方学校高中毕业生的出路之一就是向国外高校输出。许多学校也采取了与国外学校合作办学或办班的形式。中国教育国际化有着广阔的市场背景，这既有一般国人崇洋心理因素，也有部分国人对中国教育失望的情绪，还有部分学生到国外寻求出路的需求等原因，更重要的是今年已经出现了中国民间闲置资本和外汇储备，尤其是沿海发达地区。由经济资料预测，2017年浙江省会有8000亿元人民币的民间游资，教育投资特别是国际教育投资会成为先富起来的家庭的重要消费项目。民办学校要抓住这种要机遇。

4、稳抓硬件

硬件仍是民办学校吸引学生的一个重要特色。浙江省的民办学校校园校舍、设备设施之优令人艳羡。总体布局的更加人性化，是宁波华茂学校的优势。全校占地500亩，南北向一条人工河将校园一分为二，东西向一条马路，在将校园一分为四，分别布局小学、初中、高中和公共设施区，尤其值得称道的是对小学低年级校区的布局，把一、二年级小学生的教学、生活、活动区组合成为一个相对独立而且封闭的庭院，所有寝室内部互通，生活教师可以足不出户而巡视所有学生在寝室内的活动和就寝情况，这一设计

充满着对敌年级小学生的呵护和关爱之意，相信其会感动许多家长。万里、华茂等学校基本都是实现了每间教室为多媒体教室，每位师生一台电脑，特别是宋城华美的活动室不但间数多、面积大，而且设施非常先进、完善。这些学校在硬件上的高投入，其效益是不言自明的。

三、我国民办教育事业健康发展的对策

浙江省的民办教育之路走得如此兴盛，虽然离不开其经济发展和政府扶持的因素，但是各个民办学校自身的努力也不容忽视。这也为我们全国教育的崛起与发展提供了良好的借鉴。总体而言，为是民办教育事业顺利发展，并具备竞争实力，首先要更新观念，提高认识，为民办教育的健康发展提供思想上的保证；其次在民办教育系统的外部，理顺政府与民办学校的关系，为其发展创造良好的外部条件；最后要加强民办学校自身的改革，增强其实力。

（一）更新观念，正确认识民办教育的地位和作用

目前对民办教育的错误认识主要是多余论和赚钱论。一些大城市由于20世纪90年代民办小学和初中太热，布局不尽合理，导致目前的招生困难，是“多余论”产生的直接原因；而一些民办学校的举办者和管理者素质不高，事业心不强，把办学中积累的资金过多的装进个人的腰包，是形成“赚钱论”的基础。然而这些观点都是对民办教育缺乏全面了解和深刻认识的结果。

民办教育在我国教育事业中的作用是巨大的。首先，它推动了教育的多样化。这是民办教育最根本的作用，它表现为教育供给方式的多样化的选择的多样化。除了不同的专业设置外，民办学校提供了不同的教育条件、就读形势和特色课程等。可以说，公立学校是国家发展义务教育的标志，私立学校则是国家实行教育民-主化和多样化的另一标志；其次，促进了教育领域的竞争。民办学校的出现，打破了计划经济在教育这块领域的堡垒，使得公办学校和民办学校之间在师资、生源、教育条件和教育改革方面展开了激烈的竞争。教育领域的竞争必然走向公开、公平和公正；再者，民办教育增加了教育的投入。我国以世界1.5%的教育经费支撑起世界25%的受教育人口，国家财政投入不足一直是困扰教育发展和最大问题。民办教育由于其投资主体多元化，可以大量吸纳社会资金用于教育的发展，这在很大程度上缓解了教育经费供给有限和教育需求庞大的突出矛盾。

（二）转变政府职能，实现政府对学校的间接和宏观管理

政府对于民办教育事业管理要实现从微观到宏观的转变。政府的任务是确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他机构去解决这些问题。而要实现有效的管理则应做到以下工作：

第一，授权。政府要下放的权力主要是学校的预算、人员的聘任和课程三方面。其中关键的是预算权，它是决定学校的运转方式的先决条件；在人员聘任上，我国民办教育机构不仅应享有自由选择教师员工的自由，还应享有拒绝受上级部门随意调派学校人员的自由；在课程自主权方面，可以根据不同地区经济、社会发展的差异和学生多样化发展的需求，实行国家课程、地方课程和学校课程三级课程管理。当然，对我国民办学

校来说，学校还应享有自主招生、自主收费和自由开展教育改革的权力。

第二，立法。为了规范民办教育事业的发展，我国已制定了一系列的法规和规定，但总体看来，这些法规还存在着不少问题。首先是条款较为笼统，不利于落实到操作上；其次是无法对于民办教育机构在发展中所遇到的问题给与明确的规定，而且立法很大程度上滞后于现实。

第三，合理规划和政策引导。由于我国各地经济政治发展极不平衡，各个地区发展民办教育事业的侧重点也应有所不同。各地政府应立足于实际，合理规划本地区民办学校的地域布局，提供有效的信息服务，引导他们举办不同规模和不同层次的学校，以满足不同人群的需要。

第四，提供资助。政府应该在公共支出中落实教育支出的份额，对民办学校及其他教育机构提供一定的拨款。

（三）健全董事会制度，完善学校内部管理体制

1、建立有效的校董会

有效校董会的关键是人员组成的多样化，它包括：学校投资者、家长、学生、社会贤达和有影响的教育者等。有效校董会人员应该接受有效的培训，应始终关注与教学最相关的问题。校董会与校长之间应该有明确的分工。从职责上看，校董会应做到：为学校筹集资金和设立办学基金，审议学校的预算决算，管理学校的基金和资产，确定学校的教育目标，制定长短期规划，任免校长，制定或修改学校的规章制度，确保学校实施的教育方案是合法的，制定绩效标准，考核学校主要成员的工作效率和效果，确保为所有学生提供合理而公正的教育，建立广泛的社会联系，赢得社会上的认可。

2、实现校长角色的转变

民办学校由于不同于公办学校的诸多特性，校长不再是指把上级指令传达给基层教师的中层领导，他们应更多地帮助教职工参与学校决策，激励教职工努力工作。民办学校的校长应扮演好以下角色：

首先是领导者。领导者关心的是如何实现组织目标，他对教职工提供的不是做正确的事，而是以正确的方式做事。

其次是授权者。有效地向下属授权的校长，帮助下属建立起自己的专业小组，允许他们决定课程设置、教学内容和教学方法。通过授权，可以锻炼下属明智地运用权力，不断成长。

再次是与外界的沟通者。成功的学校是积极争取家长和其他社区成员参与支持学校工作的学校。校长必须担当起这个责任，同时还必须调解或抵制各种外来压力，保护学校的基本运转，不受这些压力的干扰。

（四）建立一支高素质教师队伍

师资队伍在民办学校发展中有着极其重要的作用，它直接影响到民办学校的办学质量和发展前景。民办教育作为我国教育的重要组成部分，必须把师资队伍建设好。民办学校要想建立一支高素质的教师队伍需要政府与学校共同努力。

首先，政府应给与民办学校的教师在职称评定、社会保障、医疗保险等方面享有与公办学校同等待遇；

其次，民办学校应制定长远的教师规划，创造良好的生活、工作条件吸引优秀人才从教；

再次，通过各种途径招募优秀教师：

(1) 从毕业生中选拔一批有志于从事民办教育的学生，经过一定的职业培训后充实教师队伍；

(2) 公办学校改革，有一部分教师需要分流可以充实到民办教育机构去；

(3) 面向社会公开招聘社会上有志于从事民办教育的人士，经过职业培训后可以充实到教师队伍。此外，民办学校还要经常对教师进行培训，促进教师技能的增长。

结语

我国民办教育发展问题的研究是应民办教育实践发展要求的一种回应。虽然，本文对这一问题作了初步的探索，并对促进我国民办教育的健康发展提出了建设性的对策。但是也清楚地意识到，我国民办教育实践是一个变动不居的过程，它始终在外部作用和自身发展逻辑的推动下向前运动。本文的研究仅就其发展的一个侧面进行了探讨，很多方面还需要继续对实践进行跟踪而不断丰富和完善。文中诸多不足之处恰恰给笔者指明了方向，在今后的岁月中，笔者必将追随着理论界前辈和实践中智者的脚步不断前进。

参考文献

1. 胡卫、丁笑炯主编:《聚焦民办教育立法》，教育科学出版社，2001年版。

2. 全国人大教科文卫委员会教育室、香港大学中国教育研究中心编写:《民办教育研究

与立法探索》，广东高等教育出版社，2001年版。

3. 胡卫主编:《民办教育的发展与规范》，教育科学出版社，2000年版。

4. 陈桂生著:《中国民办教育问题》，教育科学出版社，2001年版。

5. 楼世洲、徐勇:《民办学校教师权益的保障》，《教育发展研究》，2000年第7期。

6. 胡卫、丁笑炯:《我国民办教育发展的目标模式与政策》，《教育发展研究》，2000年

第6期。

7. 中国浙江省人民政府门户网站：http://cankao.gcw818.com。

8. 温州民办教育网站：http://cankao.gcw818.com。

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