土地政策会改革吗

相关推荐

土地政策会改革吗

中国历来是一个以农业为基础的大国，农业人口占绝大多数，农民的土地问题是个重要问题。这个问题解决得如何，关系历代政权的兴亡治乱和社会经济的繁荣衰替。唐代均田，故有贞观、开元之治；明初裁抑豪强地主，因而国富民殷。反之，如土地集中于巨富官绅，农民失所流离，则生产力遭到破坏，莫不酿成大规模农民起义。在封建社会中，农民是主要的生产者，土地是他们进行生产的命脉。农民要求获得土地，以平均地产为核心的平均主义思想，是他们阶级意识形态的主要反映。宋代钟相等人提出“等贵贱、均贫富”；明代李自成以“均田免粮”号召农民起义；降至清咸丰初，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，将农民平均主义思想制度化，从而发展到了最高峰。

孙中山看到了中国存在的“土地兼并”的问题，而历史上，王莽也针对此作出改革，那就是王田制。

王田制的名称取法于《诗经》中的“普天之下，莫非王土”。王莽诏书称：“古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行

也，……今更名天下田曰’王田’……其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。”这就是王莽的“王田制”，其核心是变地主阶级土地私有制为封建土地国有制，企图以此来遏止土地兼并。

这道诏令包括两方面的内容，一是将全国土地改称王田，即废除土地私有制，实行土地国有制，私人不得买卖；一家有男丁八口，可受田一井，即九百亩；一家男丁不足八口，而土地超过九百亩者，须将多出部分分给宗族邻里；原来没有土地者，按上述制度受田。二是将奴婢改称私属，不得买卖。诏令还规定，如果有人敢于攻击井田制度，煽动人破坏法令，则将其流放至边境地区。

在朝野一片反对声中，王莽不得不诏令发布后的第三年，宣布取消王田、私属制度：诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。

王田、私属制，是王莽针对西汉以来最突出的土地和奴婢两大社会问题提出来的解决办法。从主观上，王莽看到了农民失去土地是由于日益严重的土地兼并，而土地兼并的根本原因还在于土地买卖。因此，规定土地国有，不准私人买卖土地，便可以从根本上解决农民被抛出土地的现象。在这一点上，王莽比西汉历代统治者都要高明。然而，在封建土地私有制已经出现六七百年的汉末，要废除土地私有，实行土地国有，实在是不切实际的空想。因此不几年，就因为遭到豪强大地主们的反对而废止了。

1853年冬，太平天国颁布《天朝田亩制度》，是太平天国的建国纲领。它突出反映了农民要求废除封建土地所有制的强烈愿望，是几千年来农民反封建斗争的思想结晶。它体现了绝对平均主义思想，幻想在分散的小农经济基础上实行均贫富。它无法调动人们的劳动积极性，只是空想，根本无法实现。

《天朝田亩制度》的基本内容，是根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，把每亩土地按每年产量的多少，分为上、中、下三级九等，然后好田坏田互相搭配，好坏各一半，按人口平均分配。凡16岁以上的男女每人得到一份同等数量的土地，15岁以下的减半。同时，还提出“丰荒相通”、以丰赈荒的调剂办法。

土地分配问题：废除封建土地所有制，按人口和年龄平均分配土地。

原则：“凡天下田，天下人同耕”、“无处不均匀，无人不饱暖”。

分配方式：以户为单位，不分男女，按人口和年龄平均分配。太平天国还将土地按产量的多少，分为九等，然后好坏搭配分配各户，并提出了丰荒相通，以丰赈荒的调剂方法。太平天国的领导们希望通过这样的方案，建立“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会。

《天朝田亩制度》所提出的平分土地方案，是农民阶级对地主土地所有制的否定。它反映了当时广大贫苦农民强烈地反对地主阶级残酷剥削的要求，以及获得土地、追求平等平均的理想社会的渴望。但是，《天朝田亩制度》所规定的分配土地和“通天下皆一式”的社会经济生活方案，是要在小生产的基础上废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，是农民的绝对平均主义思想。这种方案不可能使社会生产力向前发展，相反，它将使社会生产力停滞在分散的小农经济的水平上，把农业和家庭手工业相结合的自给自足的自然经济理想化、固定化。因此，它又具有违反-社-会发展规律的落后性。

《天朝田亩制度》既具有革命性，又具有封建落后性，这个矛盾是由农民小生产者的经济地位决定的。太平天国领袖们绘制的平分土地和社会经济生活的图案，实际上是不可能实现的。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。

（他们为了适应现实的迫切需要，就不得不采取一些较为切实可行的措施。“照旧交粮纳税”，即地主是田赋的主要交纳者，征收地丁银和糟粮。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。）

土地兼并，历代皆然，这是封建地主的本性。土地高度集中，使绝大多数农民变成受地主直接剥削的佃户，他们所负担的地租，越来越重。在封建社会中，粮赋是中国专制政府的主要财源。农民田赋负担之重，让其苦不堪言。

对农民平均主义思想必须按照辩证唯物主义的方法，严格地、细致地区分它在不同的历史范畴内，其性质是迥不相同的。大体说来，在前资本主义社会，农民平均主义思想对摧毁封建制度，促进资本主义因素的发展，是积极的、革命的思想，而在资本主义社会和社会主义社会，平均主义思想或方案，则是违背历史发展规律要求的，其反动性质是显然可见的。

中国土地政策改革2017-01-09 19:34 | #2楼

一、土地在当前经济增长中有着关键地位

（一）土地是高速工业化和快速城市化的重要基础

由于现行土地制度下土地取得成本低，转为城市用地的预期收益又很高，而且建设用地获得成本低，土地成为我国工业化和城市化的快速推进的重要基础。

1.工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为吸纳工业企业的主轴。到2015年，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里。

2.城市化方面，1998―2015年，我国城市建城区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论是东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市，市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市的城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。

（二）土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源

1994年实行分税制后，改变了中央和地方在财政分配中的基本格局，增值税的75%及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2015年的47.7%。政府通过增加土地出让收入和通过城市扩张来增加可支配税收。

（三）土地是银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要媒介

在新一轮的城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。1999―2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，年均增长超过了100%；在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额年增长近200%。

二、现行土地制度面临严峻挑战

我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和政权体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地的局面。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状的不到改变，地方政府就有将闸门打开的机会，使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。

（一）建设用地依旧维持行政配置与指标管理模式

土地是我国目前为数不多的加大审批、上收权利、强化政府垄断的生产要素之一。大量土地以划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲，协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，还导致地区之间产业用地的配置扭曲。在珠三角和长三角地区出现工业用地比重过高、城市功能用地紧缺、功能滞后，而中西部地区政府建设用地，主要以划拨方式用于城市基础设施建设，但作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业没有相应发展。建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，抑制土地滥用，但并未达到约束用地的初衷。

（二）地方政府过度依赖土地经营和融资

政府经营土地风险与盈利并存。政府以公共利益名义划拨供应的道路、绿化、科教文卫

用地等，约占整个城市建设用地的50%。约25%～30%协议出让的工业用地，低于成本价，甚至“零地价”供应，政府在近期是无法从土地获取收益。土地储备中心成为经营土地和提供抵押的机构，加大了政府的信用风险。其次，由于经营风险、政策和法律风险使政府土地储备存在极大的风险。此外，房地产商和个人房贷对银行信贷的高度依赖，也增加金融风险。

（三）忽视农民的土地财产权利

快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的，1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40～50万亩，征用土地站建设用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994～2003年陕西省各类非农建设占用耕地也达72.79万亩，其中征地仍是主要手段，占建设用地近90%。土地征用量如此之大，严重侵害了农民的土地权利，影响被征地农民的生计，引发大量群体性事件。不尊重农民的土地财产权利，必然会导致社会矛盾激化。

（四）中央与地方政府在土地功能上的目标差异过大

城市快速扩张伴随农田大面积流失。全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2015年的18.3亿亩，人均耕地从1996年的1.59亩下降到2015年的1.40亩。1996～2002年间，农田平均每年以1027.5万亩的速度流失，且速度还在加快，凸显中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标并不一致。

（五）政府征用土地用途早已超出公共目的的范围

政府征用的土地用途早已超出公共目的的范围，但政府垄断建设用地供应的格局却基本未变。我国的征地制度形成于计划经济时期，土地与其他生产要素一样，由政府行政指令性支配，用地主体一般是国有企业、政府部门、或国家大型基础设施工程（如公路、铁路、水利等）。然而伴随改革和经济发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30%，但工业用地的需求者已变为以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地两的近20%，这部分用地完全是为了赢利，而不是公共利益。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50%，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离公共利益特征。尽管公共用地需求主体和用地性质已经发生多元化，但政府仍强制性从农民那里获得土地，充当建设用地的唯一提供者，垄断着农民集体土地从征地到供地的全过程。

三、政策建议

（一）合理分配土地极差收益，完善土地财产税制

根据国际经验，土地财产税是地方政府的主要财政收入来源。在我国，土地财产税制度至今尚未建立，已有的个别税种亦形同虚设，整个土地税制存在“重费轻税”、“重征轻转”弊端。中央政府应立即着手从根本上建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。一方面，必须在制度上保证土地利益相关的当事人在土地增值收益分配上的公平，承认土地的所有者有权分享土地的极差收益，解决号集体和农民在土地收益上的分享，探讨各级政府、土地开发者和农民在土地级差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要收入来源。

（二）打破政府垄断土地一级市场

必须从根本上改革征地制度，打破政府垄断土地一级市场的局面，真正发挥市场在土地资源配置中的作用。防止农地变为建设用地过程中的单一国有化倾向。摒弃只是给失地农民更高的产值倍数补偿及靠建立社会保障来换取农民土地权益的思路和做法。缩小征地范围，界定公共目的的内涵，严格征地程序，增强农民在征地过程中的知情权和参与、协商机制。允许经营性用地直接进入市场，让农民与用地者直接进行谈判，政府为公共目的的征地也要

给予农民基于市场价格的补偿。

（三）谨防建设用地的国有化趋势

1.遏制城市化进程中的土地国有化趋势

在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。

2.在制度上确保建设用地两种所有制长期并存

我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制并存，有利于维护我国这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可以考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。

3.农民集体建设用地必须尽快合法进入土地市场

进一步完善有关土地法律，实现两种建设用地“同地、同价、同权”，允许集体建设用地转让、抵押，让农民以土地权益分享城市化、工业化的好处。

（四）允许农民以土地的权利参与工业化和城市化成果

谨慎对待“以社保换土地”的做法，积极推广地方创新性做法。尊重农民的土地财产权利，按土地市场价格进行补偿。在不能一步到位的情况下，应当尊重地区的许多创新性做法，并在充分调研的基础上予以推广，使农民、集体、企业、政府四方共赢。

四、总结

土地在我国当前经济增长中有着重要的地位，而现行土地制度也面临着来自诸多方面的严峻的考验，本文在对现行土地制度进行一定研究后，对其改革提出一些可行的建议，相信在通过不断的探索和发展，我国土地制度一定能更切合，在现代化的进程中实际发挥更大作用，实现农民、集体、企业、政府的四方共赢。

【土地政策会改革吗】相关文章：