农民土地政策的改革

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农民土地政策的改革

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

农民土地政策的改革

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

姜大明：要认真贯彻落实党的和十八届三中、四中全会精神，立足我国基本国情和发展阶段，坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能

为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民-主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。试点工作在2017年底完成。综合新华社央视

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

我国农村土地政策及改革前景2017-01-09 19:10 | #2楼

第一我国农村土地制度现状

第一，土地增值严重流失，农村缺乏公共建设的资金.目前农村土地准国家所有制使得农用地转为非农用地过程中，名义上属于集体的土地通过土地征用程序让渡给国家，国家再通过协议出让或公开拍卖给开民商。协议出让时政府将土地以很低的价钱转让出去，土地增值的收益大部分被开发商拿去，农民只获得极少的补偿。如果村集体真的对农村土地享有完全处分权，直接在土地市场对土地进行交易，就可以把这两万亿拿到自己手里。而用这笔钱建设乡村供电，供水，邮电，公路等基础设施，提高公共-产品的供给水平，可迅速推动乡村的现代化建设。

第二，所有权虚位，土地成为私人谋利工具。准国家所有制导致农村土地所有权主体虚位，农民缺乏行使土地所有权的组织形式和程序。所谓土地集体所有，实际上成了乡，村干部的个人所有，土地成为他们以权谋私，欺压村民的工具。在目前农村的矛盾冲突中，相当一部分是由乡，村干部强行或私下将土地租给外人作为建设或工业用地，而收益却被他们瓜分造成的。

第三，导致了农村金融体制破产。在工业化过程中，土地所有权是农民企业家融资的主要手段。而土地所有权抵押更可以说是不发达经济中农村金融事业的基础。大量的个体农户可以有小额储蓄，如果贷款也给小规模农户，由于贷款的管理成本，正式金融机构根本无利可图，只能够通过民间互助或者民间贷款中介人的方式解决。但一定规模的贷款必须以一定规模的信用为基础，而农民有规模的信用担保只能是土地所有权。2003年政府宣布对农村信用合作社进行全面改革，标志着农村信用合作社实际上以破产改制而告终。同时，农村合作基金会也在给乡镇财政留下巨大债务后而关门。

第四，成为城市化的障碍。在大部分发达国家城市化的过程中，由于不存在国家

对于土地所有权的垄断，不可能出现房价暴涨和由此产生的炒地产现象。根本的制度因素是，城市居民在向房地产公司购买房产的同时，也可以向农民直接购买土地建房。市民住宅用地供给多元的竞争市场是城市化过程中抑制房地产价格暴涨的重要因素。现行农村土地制度的准国家土地所有制特征决定了农民不能够与用地单位直接进行土地交易。这就从根本上排除了市民向农民直接购买土地建房的可能性。只有少数大开发商能够在国家土地批发市场通过招标取得土地，这就形成目前大房地产公司对住宅市场垄断的格局。这种市场垄断是中国近几年房产价格居高不下的根本性制度原因。

第二出现上述我国农村土地制度现状的原因

第一，根据一般物权理论，土地所有者可以将土地卖给土地市场上的任何一个买者。而根据中国现行的土地征用法，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，而是首先由国家买进，进行所谓的土地征用，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种做法理论上否认了村作为集体所有权者的地位。此外，对于农村跨地区的农业水利工程用地，国家没有对集体的土地所有权进行补偿。而是采取乡，村

协调分摊的方式来平均分摊减少耕地的面积。而那些航道和水利设施的所有权与乡村毫无关系，而是属于国家、省或者市。

第二，在现行制度下，村民理论上是集体土地所有权的一个分子。但是村民作为所有权人的概念不是明确，固定的，而是与户口相关的，是变动的。由于集体的成员是不明确的，所以村民集体土地所有是一个糊涂的概念。同时，每个个体在集体中的所有权份额是固定和明确的，个体有权通过转让或者出卖的方式退出他的土地所有权的份额。而在中国农民的个人土地所有权证书—农民的地契在合作化运动中被烧毁了。现行的土地集体所有制下，村民没有任何个人土地所有权证书文件，证明他或者她在村集体中的土地的实物份额或者价值份额。因此，在现行中国土地法框架下，农民没有退出集体的法律条件。因此，所谓的村民集体所有从理论分析来看，是根本不存在的。

第三，中国现行农村土地所有制准国家所有制的特征为，中国的农民或者村作为农民的集体，不持有任何土地所有权的法律文件，即集体土地所有权和属于农民的集体土地所有权份额证书。如果真正要打官司，无论是农民个人或者集体，事实上都拿不出有效的法律文件，证明他们作为土地所有者的身份。

第三我国农村土地制度改革的途径

第一改善农村的土地制度，必须推动土地承包的物权化和产权持有

提高土地的集约化利用水平，需要从农民的预期值出发，降低农民经营土地的风险。所以说土地承包权不应仅仅只是目前的这种狭义的使用权，而应该拓展为广意上的财产性物权，即将赋予农民稳定而有保障的土地使用权法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。要实现这一目标，首先国家通过一系列相关法律，使农村土地承包不再采用行政手段，而是全部依靠法律予以规范、界定，并给予保护，严格执行“增人不增地、减人不减地”的固定化政策，不再进行调整。同时，还应规定农民的土地承包权可依法继承和转让等；此外，在土地物权化基础土地承包权折股转换成为一种带有产权性质的持股。在农户自主经营条件下，土地股权表现为对土地的直接利用、控制和对抗第三人的权力。如果农户放弃自主经营，则可以将土地股权转让、出租或入股，也可用于抵押等。这样将农户承包土地的实物形态向产权和股权形态转移，有利于实现农民对土地使用权的长期化，和我国土地政策以公平促效率的目标。

第二改善农村的土地制度，因地制宜，科学搞好土地规划

建设社会主义新农村，必须“积极推进城乡统筹发展”，“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”。建设社会主义新农村是一项综合性的系统工程，必须统一规划，统筹安排。从宏观上讲，各级政府要统筹国土规划、土地利用总体规划、城市规划等各项规划，使各级规划互相衔接、互相协调。当前，必须抓住土地利用总体规划修编的契机，将建设社会主义新农村纳入新一轮土地利用总体规划中。要特别重视编制和完善县、乡两级土地利用总体规划，加强微观层次的空间管制，使各级规划在编制、修改、审批、实施等环节更加紧密地衔接起来。同时要逐步提高公共的参与度，土地利用总体规划在编制阶段，要充分听取各相关部门和社会各界人士的意见，并吸收农民群众参与规划的编制、修改、执行和监督等过程，进一步巩固和加强按照规划用地管地和依法用地管地的观念。通过规划的修编和完善，促进节约和集约利用士地，改善农村生活环境和村容村貌。

第三改善农村的土地制度，必须坚持最严格的耕地保护政策，切实保护耕地，尤其是基本农田

人多地少是我国的基本国情，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。推进社会主义新农村建设，保护耕地是前提，既

关系到新农村建设的成败，还关系到粮食安全和社会稳定。新农村建设中，除了执行最严格的耕地保护制度和基本农田保护制度，还要继续实施占用耕地补偿制度，并确保耕地占补平衡不只是数量上平衡，质量上也要平衡。除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程(如南水北调、重大基础设施建设等)不得不占用基本农田外，其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目，要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿，坚决杜绝私自调整基本农田的现象。

第四改善农村的土地制度，客观上要求加强和改善集体土地管理，促进集体土地依法合理流转

建设社会主义新农村要搞好城乡建设规划，节约和集约利用土地。新农村建设中节约和集约利用土地，首先，要做到对农村基础设施和乡镇企业等集体建设用地进行统一规划、集约利用，同时，要尽快制定出集体土地流转办法，以保证集体建设用地的依法合理流动。其次，要加强宅基地规划和管理，要本着节约利用土地的原则，控制宅基地内非房屋占地的面积，并充分利用农村居民点内部的空闲地。此外，还要加大砖瓦窑、废弃地等“三项整治”的治理力度，实施建设用地增加挂钩项目，并继续积极推进土地开发整理项目，通过土地综合整治，切实增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村居住环境。

结束语：农村是我们整个国家的支柱，黄土地是中华大地永远不变的底色。中国的改革正在过大关，关于我国现阶段农村土地权利的制度的改革设计，不仅要建立在我国现阶段生产力发展水平基础和现有紧张资源的限制，还必须稳健的一步步推进。我们应立足温和的改良，不求翻天覆地的改变，只求一点点地改善。这样，我们才能真正地喊出，二十一世纪是属于中国人的世纪！

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