街道社区卫生制度

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街道社区卫生制度

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。本文在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，作为四种代表性模式进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，以作为中国城市社区管理体制改革的参照系。

街道社区卫生制度

(一)行政侧重型模式：以上海市卢湾区五里桥街道为例

上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。上海市卢湾区五里桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求，形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管理系统(领导系统、执行系统和支持系统)，加强处于第一线的街道职能，是改革的侧重点。

上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。社区建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上的政治民-主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革，上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。

上海模式存在一定不足（1）街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观。居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区行政性负担很重。由于社区建设时间不长，居民尚未摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感，导致社区建设的动力支持不够。居民委员会行政化色彩浓厚。“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职责，“街道办”逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。“街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政职能越来越多，实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居委会行政性的加强，“街道办”对其的控制也逐步加强，居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核，实际上成为“街道办”行政领导的下属机构。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居委会过度行政化带来的后果就是，它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的，是自治职能的下降。居委会过多承担国家管理的职能，必然影响居民的认同感。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低。

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