加强流动人员管理制度

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加强流动人员管理制度

一、我区流动人口的管理与服务体系的现状和问题

加强流动人员管理制度

（一）当前流动人口的管理与服务所面临的宏观形势

1、流动人口的管理与服务工作意义重大、任务深远

今年是执行“十一五”规划的第二年，也是我区经济社会发展向更高层次、更高水平跨越的关键时期。做好流动人口管理与服务工作，是城市管理的一项重要内容，也是保持城市可持续发展的一个重要环节，对于保证满足2015年奥运相关服务的需求，确保奥运会成功举办，促进我区人口资源环境的协调发展，不断提高人口和城市管理水平，全面贯彻落实科学发展观，构建和-谐社会具有重要而深远的意义。

2、当前工作中呈现的新特点

近年来，面对进城务工人员管理这项具有特殊性、复杂性、不稳定性和长期性的工作特点，我区政府在更新理念、完善制度、强化措施等方面做了大量的工作，以“以业控人”、“以房管人”为指导方针，宏观上强调产业结构调控的引导作用，微观上突出流动人口和出租房屋的综合管理，功效显著。突出表现在以下几个方面：

（1）将“以人为本”理念提升到“规划纲要”的高度

正式出台的《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，取消了原来“全市常住人口规模二0一0年控制在一千六百万的目标”，市发改委有关领导在解释时特别强调，“北京进行人口调控，并不是采取歧视性的政策排挤外来人口，而是从加强城市的自身管理出发，让全体市民其中包括外来人口在北京居住安全、舒适，使人口健康发展、有序流动，最终实现人口规模、经济布局和资源承载力的相互协调。”足见市政府对流动人口一视同仁的态度和举措。

（2）法制法规上的突破

近年来，市人大相继出台和废止了一批涉及流动人口权益的法律，做到了以法律、法规作为维护流动人口权益的准绳。尤其，北京市十二届人大会第十九次会议经审议通过，废止了实施近１０年的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。此举被称为第四次户籍改革的开始，它意味着对外地来京人员在务工、就业、经商、房屋租赁、卫生防疫等方面的限制被取消。《条例》的废止不仅会影响北京市劳动力市场，很可能带来一场全国性对外来务工人员管理的改革。

（3）服务保障体系的完善

在社会保障方面，针对农民工最关心的工伤和大病问题，我区根据北京市劳动和社会保障局出台的《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》严格执行。按照低费率、广覆盖、保当期、保大病的原则，让外地农民工在京务工期间享受到与本市居民平等的工伤和医疗保险待遇。

（二）我区流动人口的管理与服务体系的现状

1、当前管理体制

目前的流动人口管理大体可分为纵向和横向两个体制。纵向是：各级流动人口管理工作领导机构；横向为：以公安机关为主，计生、民政、建委、规划、房管、教育、综治办、文明办等有关部门共同参与。

2、流动人口基本特征

（1）年龄以中青年为主，15-45岁大概占90%。

（2）教育程度低，初中及以下文化程度占210829人，高中文化程度占56881人，大中专及以上文化程度占14642人。

（3）从业领域主要集中于建筑、住宿、餐饮、批发、零售、制造、居民服务业等条件艰苦、环境较差、待遇较低的行业。

（4）流动人口数量逐年递增。

（5）稳定性差。除一部分在大中型企业就业以外，多数“外来务工人员”与雇佣企业之间没有正式合同。临时工、季节工、承包工、劳务工、派遣工等占有相当大的比例。且流动人员短期行为性明显，主要体现为三个“多变”：一是从业场所多变，二是职业身份多变，三是居住地点多变。

（6）、工资待遇低。相比具有北京市户口的从业人员，外来务工人员的平均工资相差0.9-3.9倍。

（7）流动人口租住出租房屋数量逐年增加。

（8）流动人口违法犯罪情况严重。

（三）当前流动人口管理与服务体系所面临的主要问题

1、流动人口登记管理难度加大

《北京市外地来京务工经商人员管理条例》等法规的废止带来了双重效应。废止流动人口暂住证管理制度和收容遣送制度后，暂住证办理不具强制性，无形中给流动人口登记工作加大了难度，为准确掌握流动人口信息添设了障碍，使大量流动人口的涌入与城市接近饱和的资源承载能力之间的矛盾更加凸显。

2、现行法规及劳动合同尚无法有效地规范来京务工人员的务工行为

据调查，本市现有法规未能对外来务工人员产生应有的法定约束力。存在外来务工人员对企业稍有不满或得知别处待遇略好，即单方面撕毁与企业签订的劳动合同、不辞而别的情况，而企业和雇主只能蒙受较大损失，难以得到现有法规的有效支持和保障。

3、重工资，轻质量，使企业蒙受经济损失

目前，因受法律和规章的约束，企业不得拖欠外来务工人员的工资发放。因此，一些农民工或包工队盲目抢赶工期，而忽视施工质量。他们一般待承揽工程完工即催讨工资，得到钱后随即解散，而对工程质量检验达不到设计标准，却不再承担任何责任。结果，工程返工及罚款全部由企业承担，从而加大了企业的成本负担，增加了企业的经营风险。

4、缺乏有效的流动人口信息采集手段和共享机制

我区政府职能部门已具备较高的计算机管理水平及信息化处理能力，有些部门甚至建立了专门为流动人口提供服务的网站。但是在全区范围内尚未建立全面、互通的、网络化的流动人口信息采集与监控体系。政府职能部门和用工单位之间无法实现有效的流动人口信息采集和共享，不能充分掌握流动人口的全面信息，难以对其居住条件、务工劳动、子女教育等进行统筹管理和合理安排，在较大程度上增加了流动人口管理的难度。

我们发现，少数外来务工人员使用假身份证与企业或有关方面签订劳动合同和保险合同，这些务工人员一旦发生工作失误或违法事件便一走了之，企业和政府行政部门难以追踪查找。而且，一旦发生工伤事故，当事人也无法得到有效的理赔和必要的保护。

5、劳动力市场不规范，影响了市场调配作用的发挥

由于劳动力市场不规范，没有经过培训或培训层次较低的劳动力，流入了市场，成就了一些岗位上人力资源的低消费。批发、零售、服务等劳动密集型行业中的少数企业，为了低成本运转，大量雇用廉价劳动力，不惜采取为职工少上或不上保险的违法行为。不仅造成企业之间的不公平竞争，也扰乱了市场环境，构成社会不稳定的又一隐患。

6、部分行业用工缺口较大，使行业的发展受到制约

我区外来务工人员行业分布并不均衡。不少劳动密集型企业，如建筑、服装和服务等行业用工缺口很大，很多岗位招不到足够的合格工人，影响了企业效益增长与相关行业发展。

7、流动人口自身的权益保障仍存在缺失

仍有少数用人单位以各种借口不为外来务工人员缴纳社会保险，另一方面部分外来务工人员观念落后，参加社会保险的积极性不高，导致流动人口权益保障尚不完善。

二、流动人口管理问题的主要成因

1、缺少社会投入，流动人口信息网络系统难以形成

要建立全面、互通的流动人口信息网络系统，仅靠行业、企业的局部力量是无法实现的。这一系统的建立和完善，需要政府部门与各行业、企业之间的协调，需要一定的专门人才和财政专项资金的投入。但在我们目前的工作中，由于缺少一个权威的组织牵头部门，缺少社会各方的协调与合作，所以难以将各方的人、财、物资源整合起来，建立一个集外来务工人员户籍、教育程度、技术专长、个人信用和劳动生活状况等方面信息，可满足各行业、各部门管理要求的网络互联管理系统。

2、管理法规缺失，难以有效约束外来务工人员的行为

政府为完善流动人口权益保障法规，陆续出台了若干保障外来务工人员权益的法规，以规范用工企业的相关行为。但没有同步制定对外来务工人员进行管理的相应法规，致使外来务工人员的行为无法得到有效约束，部分务工人员违反劳动合同、损害企业利益的做法难以抑制。

3、“民工荒”进一步加剧了外来务工人员的无序流动

由于用工缺口较大，外来务工人员不愁在北京找不到工作，形成了劳动力供小于求的市场态势，导致一些务工人员或是受其他企业较高待遇的诱-惑，或是不愿从事劳动强度较大的工作，与企业不辞而别，不仅给企业和雇主带来了损失，同时也加剧了外来务工人员在就业市场上的无序流动。

4、保险政策不完善，不能有效解决外来务工人员养老问题

以前社会养老保险政策曾规定：外来务工人员参加社会养老保险后离开用人单位时，应将按最低月工资额的11%计算缴纳的保险金（其中有部分由用工企业负担的）一并退给本人,或转入当地养老保险机构为其本人续保。但新出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》要求，从２００６年１月１日起，外来务工人员参加社会养老保险后离开用人单位时，原来由用工企业缴付的保金不再划入职工个人账户。这样，应退还其本人,或转入其所在地养老保险机构个人账户中的保险金规模由本人缴费工资的１１％调减为８％，且外来务工人员也难以计算工龄，个人得不到实惠，无法实现养老保险的目的，所以难以激发其缴纳养老保险的积极性。另外，因各省、市、地之间保险政策、工资标准、生活水平等存在差别，办理保险手续也不健全，务工人员（特别是农民工）无法转移和接续养老保险，何谈连续参保15年，又怎能领取退休养老金。

5、社会保障缺失，损害了外来务工人员的利益

社会保障缺失是困扰外来务工人员的经常性问题。部分企业或雇主，为了减轻自身的负担，不为农民工办理社会保险，一旦出现工伤事故，雇主就会百般推卸责任，使本已因事故陷于困境中的务工人员又遭受二次伤害。

三、加强流动人口管理的建议

针对流动人口管理中存在的问题，我们提出以下建议：

（一）科学调整产业结构和产业政策

结合我区功能定位和建设发展规划，制定产业结构调整规划。通过科学调整产业结构和我区功能布局，调控人口规模、分布和结构。研究制定有利于人口规模调控的现代服务业、高新技术产业、现代制造业、技术资本密集型产业和现代物流、金融、文化、科技服务产业发展政策，调整劳动力密集型产业布局，减少企业对低技能劳动力的需求。加大对低档次市场、低档次加工行业和低档次服务业的整顿力度，采取规模限制和改造升级措施，推进就业人口素质的提高。加大对建筑、餐饮等流动人口就业集中行业管理的力度。

（二）加大投入，建立全面、互通的流动人口信息网络管理系统

由政府指定部门牵头，集中各部门、各行业的人才和资金力量，建立专门的流动人口计算机管理信息管理系统。广泛采集外来务工人员户籍、教育程度、技术专长、居住、就业、工资报酬、子女入学和个人信用等方面信息，并力求使该系统与公安部门、劳动和社会保障部门的信息系统及其他相关系统实现资源共享和信息交换，以利建立监测机制。流动人口信息系统应实现全国联网，对政府有关部门开放，实现跨部门、跨系统的资源共享，为各有关部门制定经济社会发展规划、加强行政管理、开展公共服务提供有效的支持。

（三）进一步完善流动人口管理体系

1、进一步修订流动人口管理相关法规

建议政府在完善流动人口权益保障法规的同时，也需从立法依据、适用对象、管理职责权限、处罚程序及实施执法保障等方面继续加大力度，进一步修订和完善流动人口管理和规范务工人员劳动行为的法规，以解决目前出现的重保护，轻管理的“一头沉”状况。

2、进一步依法加强出租房屋管理

出租房屋是流动人口的主要落脚点，管好出租房屋是加强流动人口管理与服务工作的源头性、基础性工作。通过加强管理，可以有效摸清流动人口底数，减少因房屋出租诱发的公共安全和治安隐患，改善流动人口居住环境。要严格执行出租房屋合同登记备案制度，落实出租房屋业主对承租人违法行为的责任制度和监督报告制度。对不按规定登记备案、将房屋租给无证人员、违法建设房屋出租、租住人在租房内从事违法活动及违反计划生育政策的行为，有关部门应依法对业主进行查处。同时，清理整顿房屋中介机构，规范房屋租赁市场秩序。

3、建立流动人口和出租房屋综合管理体制

建议将流动人口管理和出租房屋管理合一，建议由政府统一领导，专门机构统一协调，各部门分工负责，条块结合、以块为主的属地工作体制，形成区、街道(乡镇)、社区(村)三级工作网络。有效进行社区、村流动人口和出租房屋管理与服务和出租房屋信息采集、出租房屋登记备案工作及流动人口、暂住证申请受理、出租房屋日常检查、流动人口计划生育等管理、服务工作。并培养、整合出一只精干的流动人口管理服务队伍

（四）实行“劳动者就业卡”制度，强化暂住证管理制度

1、严格暂住登记和暂住证制度

将暂住证作为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女就学、卫生防疫、租赁房屋、购车购房等在京工作生活的必备证件。将暂住证申请受理工作延伸至社区，以方便外来人员办理暂住证件；暂住期满需继续暂住的，在期满前必须办理延期或换领手续。将来条件成熟时，还可实行具有证明居住关系变化且附加一定社会功能的“一卡-通”式居住证制度。

2、实行“劳动者就业卡”制度，明确劳资双方的雇佣关系

“劳动就业卡”制度是本着“谁受益，谁承担，谁用工，谁负责”的原则，使劳资双方的雇佣关系明确化，以规范资方的用工行为，使劳动者在获得工资及享受国家规定的各项保险待遇等方面拥有明确的责任者。该制度一方面有利于净化劳动力市场，杜绝或减少用工（人）单位私招滥雇的隐性就业现象，使各出资者在用工方面处于一个平等竞争地位，促进市场秩序的良性发展。有关方面应力争使“劳动就业卡”与流动人口信息网络系统互联，谋求真实、全面地反映务工人员的个人信息，以便于政府职能部门掌握和管理外来务工人员的就业情况。建立卡随人走的“劳动就业卡”管理制度，使持卡人无论走到哪个地区，只要到当地劳动部门认证，就能取得在当地工作就业的资格，并且有关本人的工龄、参保等信息可以异地延续，既保证了务工人员的合法权益，也能帮助用工单位更多地获取务工人员真实的个人信息。

（五）进一步完善对流动人口的权益保障

1、依法维护流动人口的合法权益

政府部门依法监管，进一步规范企业用工行为，敦促用工单位与招收的务工人员签订劳动合同，为务工人员缴纳必要的社会保险，使外来务工人员和用工企业的权益切实得到保障。同时，不断向外来人员普及法律、安全、维权、城市生活常识，动员和引导居住在社区的流动人口参与社区管理和建设，让外来务工人员与城市职工平等、和-谐地生活、工作在城市里。

2、改善流动人口居住和生活环境

建议严格规范农村土地使用和建设管理，加大“城中村”整治力度，制定和完善处理违法建设的政策，有计划分阶段地予以清理拆除。对不符合土地租让手续、存在重大安全、卫生、消防隐患的流动人口聚集点、聚集大院进行清理整顿，解决流动人口聚集区市政公用设施不足、环境脏乱、治安混乱等问题，为流动人口在京生活、工作创造良好的人居环境。

3、充分发挥行业协会的协调作用

行业协会是政府和企业的桥梁，它一方面向政府反映企业的利益与要求，影响政府的决策，另一方面将政府的决策传给企业，实现对企业的规范和约束，维护行业公平竞争环境。因此建议进一步发挥行业协会在中介组织中的主导作用，完善行业协会的行业自律、行业规范、行业监督职能，从而达到维护外来务工人员在企业内的合法利益，为实现企业内部雇、佣之间的和-谐“共生”关系创造积极有效的社会环境。

（六）探索新的长效管理机制，从根本上解决工资拖欠问题

1、完善社会信用体系，充分发挥社会信用体系的作用

建议以现代化的平面媒体和网络为平台，建立以记载企业失信行为的“黑名单”信用系统。相关部门可利用该信用系统，定期公布企业的市场失信行为，限制其今后的招标、投标等市场活动，以经济手段规范企业的经营行为。

2、建立专项资金管理帐户制度，防止抽逃建设资金

为了严格执行建设资金落实的规定，防止抽逃建设资金，建议出台有关建设资金专项管理制度。规定企业必要的建设资金流入专项资金管理帐户；使用专项帐户内的资金时，应出示清欠工资和工程款的付款证明；工程竣工后未按合同履行工程款支付条款的，不予办理竣工验收备案，同时冻结专项帐户资金不予销户。

3、出台司法解释，解决“阴阳合同”问题

高法的法释[2002]16号文，关于“286条款”的司法解释，对解决拖欠工程款起到了一定的作用。为了减少或杜绝建设领域的“阴阳合同（即实际执行的私下合同和为应付政府职能部门检查的虚假桌面合同）”现象，笔者建议：协调高法出台一个新的司法解释，明确合同双方发生纠纷，则对“阴阳合同”中的“阴合同”不予采信。

我们坚信，在党和政府的正确领导下，在社会各方的共同努力下，推进我区人口与资源环境的协调发展，构建首都和-谐社会建设，确保办成一届高水平、有特色的奥运会的目标必会实现。

关于加强流动人员人事档案管理的通知2015-05-17 17:46 | #2楼

各县（市）、区人事局，市直各有关单位：

为了促进人才合理、有序流动，保障流动人员的合法权益，维护人事档案的真实性、严肃性，完善人才流动社会化服务体系，根据《中华人民共和国档案法》、中组部、国家人事部《流动人员人事档案管理暂行规定》（人发[1996]118号）、中共湖北组织部、湖北省人事厅《关于印发〈流动人员人事档案管理实施办法〉的通知》（鄂人[1997]78号）等文件精神，结合我市流动人员情况，现就加强流动人员人事档案管理工作通知如下：

一、流动人员人事档案范围

（－）辞职或被辞退的机关工作人员、企事业单位专业技术人员和管理人员的人事档案；

（二）与原单位脱离行政隶属关系或与用人单位解除聘用（劳动）合同的专业技术人员和管理人员的人事档案；

（三）待业的大中专毕业生的人事档案；

（四）自费出国留学人员的人事档案；

（五）民营企业、私营企业、非国有控股的股份制企业、外商投资企业、乡镇企业、区街企业等非国有企业聘用的专业技术人员和管理人员的人事档案；

（六）外资企业驻本市常驻代表机构的中方雇员的人事档案；

（七）已脱钩改制的经济鉴证类社会中介机构从业人员的人事档案；

（八）开除公职、刑满释放和解除劳教以后未就业的专业技术人员的人事档案；

（九）其他流动人员的人事档案。

二、管理机构

流动人员人事档案管理机构为县以上政府人事部门所属的人才流动服务机构。严禁其他任何单位（包括各业务主管局、行业协会、大中专院校、企、事业单位、民间人才中介机构）和个人保管人事档案。已保管流动人员人事档案的单位和个人，应在本通知下发之日起二个月内将人事档案移交给当地人才流动服务机构。

流动人员人事档案原则上按人事隶属关系分级管理，跨地区流动的流动人员人事档案，可由其户籍所在地的人才流动服务机构管理，也可由其现在工作单位所在地的人才流动服务机构管理。

三、档案的传递

（一）档案的传递必须严格按照有关规定完备登记、注销、转出转入手续。人才流动服务机构凭符合国家有关规定的人员流动的有效文书，向流动人员原单位开具调档函，原单位接到调档函十五日内，须将流动人员人事档案随档案转递通知单转交人才交流服务机构。

（二）转递档案必须完善齐全，不得扣留材料或分批转出。人才流动服务机构经审核无误后，应及时将档案转递通知单回执退回原单位。若发现转来的档案材料不全或不清楚的，应要求原单位补齐或查清。

（三）流动人员人事档案的转递，应通过机要交通或由人事干部直接送取，不得邮寄或交本人自带。对流动人员本人自带的人事档案，人才流动服务机构一般不得接收。

（四）人才流动服务机构接管流动人员人事档案，须由流动人员或其现所在单位办理委托存档手续，并签定人事代理或档案管理合同书，合同书必须明确双方权利、义务、服务范围、管理权限与收费等内容。

（五）人才流动服务机构开具的转档手续与机关、国有企事业单位开具的转档手续具有相同效力。机关、国有企事业单位必须凭人才流动机构开具的转移手续，方可接收流动人员人事档案及人事关系。

四、档案的收集、整理、利用和管理

（一）人才流动服务机构应认真做好流动人员人事档案材料的收集、鉴别、整理与利用工作，并按照有关规定做好流动人员的身份认定、档案工资的记载、出国（出境）政审工作，做好相关的职称资格考评、劳动合同的鉴证、社会保险等配套人事管理服务工作。

（二）人才流动服务机构必须认真做好流动人员档案材料的收集工作，及时将其现实表现情况与工作业绩记载收集存档，不断充实其人事档案的内容。收集的材料必须经过认真鉴别方能归档。

（三）人才流动服务机构应按照干部档案整理工作的有关规定，认真做好流动人员档案材料的整理工作。在整理档案过程中，要防止档案材料丢失和擅自泄露档案内容，更不得擅自涂改、销毁或伪造流动人员人事档案材料。

（四）建立健全人事档案的查阅、借阅工作制度，严格按照《干部档案工作条例》中的有关规定执行。

（五）查阅、借用或索取有关档案证明材料，需办理有关审批手续。查阅单位应派人事干部到人才流动服务机构查阅流动人员档案。对不符合规定条件的，人才流动服务机构不准予查阅或根据实际情况向查阅单位介绍被查阅人的有关情况，查阅者不得泄露或擅自向外公布档案内容。

（六）要建立健全流动人员的人事档案管理规章制度，指定专人负责。档案管理人员必须是党性强、作风正、认真细致、忠于职守、具有大专以上学历，并有一定档案管理专业知识的党员干部。在档案管理过程中必须严守保密规定，不得随意泄露档案内容。

五、监督与处罚

（一）对违反本通知有下列情形，由政府人事部门会同纪检监察、物价等部门进行处理：

1、对没有人事档案管理权限的事业单位、私营企业、民营企业、三资企业及其它非全民所有制企业或个人擅自管理流动人员人事档案的；

2、对单位或个人擅自涂改档案内容或伪造档案材料的；

3、擅自向外泄露与公布档案内容的；

4、在档案的收集、整理、保管、利用、转递等管理工作中，出现违反本规定行为，造成严重后果的；

5、违反规定擅自保管档案并收费的。

（二）对所列情形负有责任的单位或直接责任者，要视情节轻重给予批评教育或党纪、政纪处分，触犯法律的要依法追究其责任。

（三）离开国家机关、人民团体、国有企事业单位一年后，其人事档案没有转入各级政府人事部门人才交流服务机构或自己管理档案的，各级人事部门不予认定其干部身份，不办理调整档案工资和职称晋升等手续。

（四）根据鄂政办发[2002]82号文件精神，市属大中专院校只能保管在择业期限内(两年)的本校毕业生的档案，对超过择业期的毕业生档案，学校应及时移交给市人才交流中心（市毕业生就业指导办公室）。逾期不交的或交由个人保管的，人事部门不予承认其干部身份，不为其办理就业报到手续。

(五)对将档案交由没有档案管理权限的单位保管的专业技术人员和管理人员，人事部门不予承认其干部身份，不为其提供工资、职称、流动等相关服务。

（六）流动人员人事档案管理若上级有新规定的，按新规定办理。

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