创新行政审批制度改革

相关推荐

创新行政审批制度改革

今天讲课的题目是。行政审批制度改革现在正在成为行政体制改革当中的一块硬骨头，行政审批制度改革正在成为转变政府职能的关键突破口和抓手。而且行政审批制度改革也成为防腐-败和建立廉洁政府的一个重要领域。所以行政审批制度的改变，现在在加快政府职能转变和行政体制改革当中，算一种非常重要的作用。那么下面我们围绕创新审批制度改革，我们谈四个方面的话题。

创新行政审批制度改革

第一个方面我们简单回顾一下行政审批制度改革的发展阶段。接下来我们从三个方面来对行政审批制度改革进行探讨。

第二是清理和精简行政审批事项。

第三是我们来讨论一下相对集中行政审批权的改革。

第四个方面我们来讨论行政审批权的规范化运行。

一、行政审批制度改革的发展阶段

行政审批我们说到是行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查准予从事特定活动的行为，或者我们叫做市场准入行为。

这个行政审批从理论上来看，它也是政府履行市场监管的一个重要工具。所以市场能否准入，准入以后你的行为我们该怎么进行管理，都跟行政审批是息息相关的。

当然早期我们的行政审批的改革可能是有另外一种初衷。所以从这个角度来讲，我们有必要回顾中国行政审批制度改革的发展阶段。这种发展阶段我们可以它概括为这么几个阶段。

（一）行政审批制度改革的初始阶段

第一个行政审批制度改革的初始阶段。从改革开放以来就已经启动了，我们把它划定在1978年到1992年这个阶段，是市场经济提出之前。行政审批制度的改革它是一个被动的，它是伴随着机构的调整。我们减少了行政审批的部门和审批的环节，从而缩短了行政审批的期限。所以从这个角度来讲，我们可能没有明确的行政审批制度改革的这么一种提法，我们仅仅是一种被动的。因为政府管理经济的职能发生相应的调整了，所以跟着行政审批的部门它的审批的决策环节都在缩短。

所以从这个角度来讲，没有明确的行政审批制度改革的提法也没有明确的改革指导思想。

（二）行政审批制度改革的发展阶段

第二个阶段，我们叫行政审批制度改革的发展阶段。从1992年到2001年国务院统一推进全国行政审批制度改革截止。这个时候提出的背景就是什么?社会主义市场经济的提出。在这样的条件之下，我们要推动经济的发展，要引进外国资本的投资。国外的投资对于中国的审批速度、审批环节过多、审批主体过多、审批时间过长有非常多的意见。

所以这个时候一些率先引进外资的发达地区他们率先探索进行审批制度的改革。当然那个时候我们基本上的叫法，叫什么呢，精简行政审批事项。所以这一阶段的审批制度改革主要有以下几个特点。

第一主要在一些发达地区探索进行，沿海一带。

第二它主要是作为经济环境，投资环境和提高政府工作效率的手段。所以我们发现有很多地方叫集体办公。由主要领导牵头，把各个相关的审批部门放到一起来，要限时、要超程序，要赶紧把这个完成。以改善投资环境、改善经济环境、大量的引进外来投资。

这个时候，它的改革的重点是在投资审批领域，投资审批领域。主要以简化审批手续，

压缩行政审批事项，改进审批效率为宗旨，投资审批领域当时的改革重点。

随着精简行政审批事项工作的推进，到了九十年代中后期，从主要针对引进外资然后扩展到了内资，也就是说我们要强调国民待遇，除了外资企业以外，内资企业也要享受行政审批的提速。

还有一个特点是什么，为了使行政审批它的效率提高，在很多地方建立了行政服务中心。这个名字还有很多，有的地方叫政务超市、审批中心、审批大厅或者叫行政服务大厅等等。目的是什么，提供行政审批的一站式服务，我们找集中办公。所以个主要在什么，地方探索，主要在地方探索。

随着加入世界贸易组织，我们要履行世贸组织的各种各样的义务承诺，所以行政审批成为当时一个改革的重点。

所以到2001年开始，我们的行政审批制度改革进入到深化阶段。这个阶段的标志性事件是2001年9月，成立了国务院行政审批制度改革领导小组，当时的国务院副李岚清担任领导小组的组长。所以这个时候由国务院统一推动，统一部署全国范围内的行政审批制度改革工作。当时出台的第一个文件就是2001年10月份，国务院批准的关于行政审批制度改革的实施意见，从而推起了一轮又一轮的行政审批事项的改革。

从2001年国务院统一部署全国范围内的行政审批制度改革以来，到2012年我们共进行了6个批示的行政审批制度改革。每一轮行政审批制度改革都取消调整了大量的行政审批事项。

这里有个基本的结构图，我们可以看出来，第一批取消了789项；第二批到2002年，取消和调整的行政审批数量的总数到了488项；第三批是495项；第四批是186项；第五批是184项；第六批也就是2012年的年底，取消和调整了314项。

《创新行政审批制度改革》全文内容当前网页未完全显示，剩余内容请访问下一页查看。

六轮改革过后，我们共取消和调整了2497项行政审批事项。国务院还剩下多少，1700多项。新一届政府，明确承诺，将现有1700余项行政审批事项要压缩三分之一，要减近600项，这个是我们一个改革的一个基本回顾。

当然，下一步的行政审批制度改革该怎么样走，结合以来的部署安排，尤其是国务院机构改革和职能转变方案，以及十八届三中全会的精神来看，我们再结合各个地方行政审批制度改革的创新，我们可以归纳出行政审批制度改革的方向大概有两大块。

第一块叫精简和取消行政审批权，也就是我要减少审批权，让市场起资源配制的决定性作用。大量减少政府这只看得见的手的一些不合理的一种动作，所以也就是说政府哪些东西不该管的，我们坚决不管。

第二个对于目前阶段，社会经济发展所需要的一些行政审批，我们该怎么改？怎么让它有效率，一定要创新行政审批方式，这个地方涉及到两块。第一叫对行政权进行科学的，对审批权进行科学的配置。

第二个对于审批权的运行进行规范。所以下一步的行政审批制度改革，实际上我们想，有两个方向，或者叫三个方向。

第一个方向叫继续以让市场发挥资源配置的决定性作用，推进精简和取消行政审批权的工作。就是大量的减少政府的行政审批，这是一个方向。

第二个方向，对于我们目前仍然要保留的有必要的行政审批事项，我们怎么样改，我们怎么样来把它进行改革，就是要让它创新行政审批方式。

第一科学合理配制行政审批权，第二规范行政审批权的运行。

二、进一步清理和精简行政审批事项

进一步清理和精简行政审批事项。这个是我们加快政府职能转变的关键，而且这个地方也恰好是改革的深水区。因为大量的行政审批权被很多人当成是核心权利，当做是关键权利。没有审批权的部门都认为是弱视部门，有审批权的部门才是真正有权利的部门，这是人们一般的认识。

所以审批权是真金白银的权利，是能够给个人，给部门带来很多实惠的权利。所以从这个角度来讲，清理和精简行政审批权是改革的一个深水区，是我们的一个硬骨头，必须要啃的。

怎么样清理，怎么样精简，按照我们以来。尤其是十八届三中全会的改革部署来看，它的一个基本准则就是让市场在资源配置中起决定性作用。这是我们清理、精简、减少行政审批权一个基本准则。只要市场能发挥作用的地方，我们政府不再审批。

这样一个基本准则，清理和精简行政审批权的基本内容就是。第一进一步清理、压缩、减少行政审批事项。

第二，进一步推动行政审批事项向社会组织转移。这是我们目前能看到的。

所以实际上就是向市场和向社会放权。进一步发挥市场的活力，进一步发挥社会的活力。比如说我们在向社会组织转移行政审批事项这个方面，我们明确要求，在很多行业标准的起草、纸质考试、鉴定评估、公正、认证、技术检验检测和行检行评等等方面。完全可以交给行业协会去做，交给社会组织来做。

因为他们更加具有优势，他们比政府的审批机构更了解目前这个产业，这个行业它的标准状况。因为他们在更前沿，他们更了解整个行业发展的技术水平，更了解社会和公众对这个行业的一些要求。所以这个时候我们讲，政府在这个方面它实际上并不占有信息优势。反而是行业协会，行业商业类的这种协会，他们更了解市场，更了解全国的乃至全世界的行业发展状况。他们来做这类的工作，比政府来做更恰当。

所以这个方面，应该大力的让社会组织来发挥作用。所以从这个角度来讲，我们发现了今年十八届三中全会里面明确提出来，企业在投资项目方面，除了关系国-家-安-全和生态安全，涉及全国重大生产力布局，战略性资源开发和重大公共利益的项目以外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。

所以从这个角度来讲，我们推进行政审批制度改革的决心、力度是非常之大的，甚至比以往更大。因为现在是硬骨头，没有一个决心，没有一个力度，这块硬骨头是很难啃下来的。

按照这样的一些部署，我们发现今年新一轮的政府改革在清理和取消行政审批事项方面是做得非常到位，非常实在的，有一些基本的特点。

第一个就是行政审批事项的清理，直指核心审批权。按照国务院机构改革和转变政府职能方案来看，清理和取消行政审批权它做了五点派术。

第一是减少投资审批事项，这个是最为关键的。因为这个涉及到大量的企业生产决策行为，所以这个地方它一定要进行清理和精简，所以按照我们国务院已经公布的，清理和取消的行政审批事项来看。我们发现有几项很多企业非常关注，比如说取消年长百万吨及以上即油田开发项目核准，我们让企业自主决策。

《创新行政审批制度改革》全文内容当前网页未完全显示，剩余内容请访问下一页查看。

还有一个，取消企业投资年长20亿立方米及以上的新气田开发项目的核准，也让企业自主决策。取消企业投资风电站项目的核准，取消投资城市快速轨道交通的核准。这些东西是应该我们大力倡导的，这个不需要政府再来介入，让市场根据市场的准则自主决策。

另外一个方面就是减少生产经营活动的审批事项，这个也非常多。比如说举个例子，煤炭生产许可的合法，我们减少了，这个让企业来自主决策。电力市场份额的核电，我们也不能使行政手段来合了，这个应该让市场来决定。还有就是制止许可和认定，要大力的减少。

我们不要品的品牌，不要品你拿到了多少多少资格证书，我们要看就是要看真正的能力。所以从这个角度来讲，今年的改革明确规定，政府尤其是国务院的各个部门，不再进行制止许可和认定，有本事让消费者说了算，不要你去挂那个虚名，说我取得了什么什么样的资质，我不需要这个，你不要告诉我你是几级教授，我们就要看你的研究成果，你的学术思想，我们公众来检验，我们要的是这个东西，所以从这个角度来讲，机电产品国际招标机构的资格审批我们取消了；进口企业资质认定我们取消了，非盈利的科研机构认定我们都取消了，我

们不要了这个，这个你政府不是你的长项，反而是你的弱项，所以这个方面我们要清理和取消，让市场来说，让市场说了算。

另外就是改革工商登记制度，关键有两个重大的变化，第一是由先来的先证后照，变成先照后证，极大的降低了市场准入的难度。而这个地方有一个明确的意思就是公民个人去从事经营活动，这是他的一个基本权力，应该充分保证。

所以我去从事某一项经营活动的这个资格，这个经营执照，这是我的一个公民的基本权力，你不能让我不能活的。所以申请经营执照，这个是我们应该公民的个人权力。

至于我拿到了资格以后，我有没有资质，有没有能力去真正做这个事情。那我们需要一些部门的监管和核准。所以叫先照后证，相当于我们出国一样，护照我先拿到手，至于我能不能出去，那是别的国家签证的事情，所以也要先照后证。从事经营活动是我的权利，能不能从事这个经营活动，能不能符合相应的环境标准、技术标准、安全标准等等，这个东西需要相关部门的核准。但我不能说，先过了你才让我有权利，这个不行的。

我有权力去从事经营活动，先照后证，极大降低了市场准入的难度。

第二就是我们要改革注册资本的实缴制，我们要变成认缴制。第一降低了市场准入的难度，第二极大的释放了企业的活力，尤其是个人的创业活力，尤其对于刚刚毕业的年轻人来讲，极大的降低了他的创业的成本。

我们如果注册资本要实缴，比如说我注册一个资本我说我是一万块钱，我把这一万块钱交进去，我还要临时筹一万块钱做启动资金，我至少要两万块钱，我才能做这个事。现在不要求你这样做了，你就认，你就是一万块钱，注册资本我就一万块钱，你认了这个，当然我们不要你交，是个虚数字。当然以后，如果有一些责任的追究来讲，我们会按照其他的方式来进行，所以这个时候我们发现，他的创业成本大大降低了。所以很多人的创业活力被极大的激发了。

所以工商登记制度的改革，也是让市场的活力充分迸发出来。

最后一个就是什么，我们要向社会组织进行审批职能的转移，就要社会组织的管理制度要进行改革。我们至少得让社会组织，第一它能够存在，第二它能够发展，第三它能够壮大。我们才可能向它转行政审批的事项。当然我们目前社会组织的管理，存在一个非常怪的现象，叫什么呢，它越发展不足，规范管理越不够。为什么呢？第一，社会组织我们不敢大力培育，怕出乱子。所以把它的门坎提得很高，一定要一个什么，还要管理单位，要一个主管部门才行。大量的主管部门不想惹麻烦，所以你基本上很难真正注册成为一个合法的社会组织。

但是你把门坎提得很高，大量的人没法登记注册怎么办，但实际上这种社会组织又在实实在在的开展活动，在社会当中发挥影响，我们政府对它又不管，为什么呢，因为你没在我这注册，你不是我官名的单位，所以你们出了事情我不负责任，所以规范管理又不够，导致的结果是什么，社会组织，第一发育不足，第二规范管理不够。没有成为政府的一个恰当的帮手，怎么办，我们一定要改，怎么改。

第一，我们几乎取消了行业主管部门。你只要到认证部去注册认证就可以了。这是一个。第二我们重点培育发展四类社会组织，比如说那个行业协会商会类，第二科技类，第三公益慈善类，第四叫城乡社会服务类组织，我们大力的培育和发展。

为什么？因为这样的话成为能力政府转移部分行政审批的一个重要的意图。尤其是行业协会商会类和科技类，他们在转移相应的技术认证，资质等等方面，他们是一个重要的帮手，所以一定要大力去培养。所以这个是什么呢，清理和取消行政审批事项当中，我们有相当多的安排。

那么这些安排之下，我们发现新一届的政府在推进行政审批制度改革当中，它的措施是相当有力的，言必行、行必果、说到做到。所以我们发现，新一届政府刚刚成立时间不长，在4月份，5月份，开政府常务会议，讨论清理精简行政审批事项。所以到了这个5月15号，

通过国务院19号文下文我们列出来了117项取消和下发的行政审批目录。

到了9月份，我们又公布一批，那个时候我们有一个统计数字叫什么呢？国务院取消和下放了221项行政审批事项，到了十八届三中全会这个时候，我们发现我们公布出来的是有334项行政审批事项被取消和下放了。

那在今年年底之前，我们还要有新的一轮行政审批的取消和下放的目录要公布出来，所以这个力度是相当大的，言必行、行必果的这个态势。

当然这种改革得益于什么，得益于我们对行政审批制度改革工作的一个大力主导，怎么样切实清理和减少行政审批事项，我们是做了相应的改革安排的。所以我们能看出来，现在的改革安排有一个基本的一个态势是什么，动态清理。我们原来可能是以年为伦次来进行清理，我们现在发现，这届政府几乎以季度，甚至以月为伦次，来进行动态的清理。所以这是我们看到一个趋势，所以我们这届政府里面，4月份、5月份、6月份、7月份、9月份一直到11月份。我们连续在出，至少有三个批示，开了多次政府常务会议来讨论，怎么样进行动态清理，这是我们看到的一个机制。

第二个就是工作机制。部门清理，部门自我清理，专家参与和决策层监督相结合来推动行政审批制度的清理、减少和下放。

这些工作实际上很多时候得益于地方在行政审批制度改革当中的探索和创新。所以我们能看到，我们中央现在有一个基本的输入叫什么，我们要主导整个清理，整个行政审批制度改革的过程。要对很多行政审批目录的清理工作，取消工作进行适当的审核。

这个工作在中央层面的部署，我们也能看到，叫三项。由6月份进行这个审批，就6月份把审批制度改革办公室调整到中央编制办以后，中央编制办提出了三下三上的整个改革过程。三上三下的一下和一上是中央编制办下文要求各部门进行审批目录的清理，清理好的审批目录上报给中央编制办，这个叫一上一下。

二下二上是根据部门清理上报的审批目录，审批这个中编办提出一个初审意见，再下给我们的部门，部门根据这个意见再进行新一轮的清理，而上报给中央编制办。这个叫二下二上。

三下三上是根据部门再次清理上报的审批目录，组织专家进行核审，核审以后，提出这个什么呢，改革意见，提出一个什么呢，一个改革建议，然后再上各个部门进行公示，根据改革意见确定最后一个审批目录的清单出来，再报给中央编制办。所以这个叫三下三上。

当然有些地方在改革过程当中，可能走得更加激进，有的地方是这样来改的。在部门自我清理的基础之上，政府专门成立行政审批制度领导小组。领导小组里面设办公室，设职能清理工作组，专门来督导各个部门的行政审批改革工作。所以它这个地方是什么，首先是部门自我清理，对于部门自我清理的审批目录由职能清理工作组进行初审。如果初审意见一致，我们就进入下一个环节；如果初审意见不一致，初审职能工作组提出进一步的改革的意见，返还给部门，再一轮自我清理。如果部门它的清理与职能工作组的初审意见不相一致，我们提交给下一个程序，叫什么程序？叫领导小组办公室，就审批制度改革领导小组办公室和咨询专家组进行审核。这种咨询专家，包括审批制度改革的专家，这些专家来自于当地，也来自于我们行政区域之外，甚至是中央的一些学者和专家。

所以改革的咨询专家组有当地的人，也有当地之外的审批制度改革的专家组成，有专家学者，更重要的是有律师、有行业协会。有企业的代表，有人大政协的同志，甚至专门有为各个企业进行跑审批制度的中介人士。他们对审批制度改革中的各种各样的弊端有深切的体会，他们来提有哪些该保留，哪些不该保留。

这个专家组的意见，提示了以后作用向领导小组进行决策。领导小组根据专家组的意见和部门辩护意见，他会做出一个决策，认为部门哪些东西是合理的，哪些是不合理的，你该减少，那么做出一个决策。这个领导小组的决策，最后提交政府会议，形成政府决策，就成

为一个规范性的文件，形成一个职能清理目录，对外进行公示。

所以这样一个过程使得什么，使得审批制度改革脱离原来的部门，自我改革的这样一个格局。变成了一个关键的、一个高权威的机构的主导改革过程的一个格局。这样能加大审批制度清理精简的力度。这也是我们这一轮改革当中，我们能够看到的改革的布局。

所以通过这样的一些工作，我们能够把行政审批事项大幅度的清理精简，让政府这只手退出市场，让市场发挥资源配置的决定性作用。所以通过这样的清理和精简工作，通过各行各业的参与，我们能把不必要的、不合适的行政审批，我们取消，我们精简。

三、相对集中行政审批权改革

对于现阶段应该保留的，或者有必要保留的行政审批，我们要该怎么改？我们的思路是什么，让它更有效率，让它更为老百姓服务。所以很多地方围绕这个东西，提出来了一个叫相对集中行政审批权的改革，要创新行政审批的方式。

由原来的多点分散审批，变成相对集中审批。有这样的改革，那么这种改革，它有一个基本的法律依据，就是2004年行政许可法明确规定了，2004年行政许可法第25条规定，它说经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关，行使有关行政机关的行政许可，也就是说可以相对集中。所以这是一个规定。

（一）相对集中行政审批权分为三种类型

所以在2004年的规定之上，很多地方在探索，怎么样来相对集中行政审批权。从各个地方的探索来看，相对集中行政审批权，可以分为三种类型。

第一种类型叫空间场所的集中，或者叫机械式的集中。什么意思呢？我们就建立一个政务服务中心，或者叫行政服务中心、行政服务大厅、行政审批大厅等等。把各个部门的行政审批权放在这个中心的这个空间场所来集中运行，这个我们叫做集中。

当然这个时候我们发现它会发现问题，刚开始的时候，我们发现确实热情很高，行政审批确实在这个所谓的政务中心或者行政服务中心运行了。但是热闹劲一过以后，我们发现大量的带有实际审批权利的这些工作人员，都从中心撤回到原单位去了，留在中心的同志都是一些普通的同志，普通的办事员，甚至连这些人都不愿意待在中心。为什么呀，待在中心被边缘化了，跟我内部科室的同志长期没有接触，也见不到领导。所以他们感觉在这个地方是被边缘化的，甚至是发配的。所以这些人也不愿意待在所谓的政务中心和服务中心了，怎么办？他们也回去了，也回到原来的部门。

那政务服务中心怎么办？我们雇一些人在这个窗口部门接老百姓送的审批件。所以很多时候，在政务服务中心的各个部门的窗口变成了一个接见窗口。变成了一个邮递员，行政服务中心变成了一个邮政的投递口。它根本不具备任何真正的行政审批职能，而且这样一个东西，反而让老百姓多了一道环节，先送个行政服务中心的窗口，然后窗口再把它转到原来的部门，反而多了一道行政审批环节，严重降低了审批效率。所以导致的结果是政务中心空壳化，政务中心空洞化，政务中心变成了一种摆设。

所以很多时候政务超市，政务服务中心，行政服务中心，行政审批大厅变成了一个什么，变成一个冷冷清清的场所。就是一个接见，递进的场所，没有真正的行政审批权集中的功能。所以这是一种类型。

第二种类型更加进步了。叫职能部门内部集中。什么意思？也就是讲分散在部门内设机构的行政许可权集中在某一个机构身上。比如说，我们这是一个部门，工商局、国土局、卫生局等等。局下面有各种各样的处室，每个处室都有审批职能。以往我要跑到这个局，挨个挨个处室去盖审批章，很多头、很分散怎么办，内部职能集中。局分散在各个处室的行政审批权，集中在某一个机构身上。比如我成立一个行政审批处或者行政审批科，把所有处室的行政审批权集中在这一个机构身上。

所以一个局有一个审批机构，其他的处室不做审批。这是一种，叫做内部相对集中。

第三种叫部门间的集中。一个是部门内部的集中，一个是职能部门间的集中。什么意思呢，将分散在不同职能部门的行政许可权集中在某一个部门，某一个机关来执行。比如说我们是一级政府，我们有将近40个部门，我估计其中至少有30多个部门都有行政审批权，那我要跑30多个部门来难了，怎么办？我们有的地方就创新，我们成立一个行政审批局。这个审批局批示所有的审批职能，其它的各个部门不再行使审批权利。把部门间的行政审批权集中在一个部门，一个机构来执行。这是一种，相对集中行政审批权。

当然我们能看到的，第一种物理场所的集中，或者叫极限式的集中，实际上没有真正的集中。政务中心或者行政服务中心，变成了一个摆设。它这个地方只有行政审批的接件和送件功能根本没有实实在在的审批功能，所以从那个角度来讲，政务服务中心是空洞化的，是虚置的，没有什么用的。

第三种行政审批权的部门间集中的，我们发现是带有更新的。为什么，相当于把各个部门的权利，给夺走了，集中在某一个行政审批管理局，或者叫行政审批局。这个改革动作非常的大，它无疑会遭到各个部门极大的抵制，难度肯定很大，而且我们发现，有突破现有的一些法律法规。比如说我们没有机构设置里面没有一个行政审批局，按照我们的法律法规，大量的行政审批权是以部门规章规定的。我们没有一个行政审批的这样一个部门，所以如果集中到某一个部门去了，它很可能会与法律法规相抵触。而且它改革的动作太大，肯定阻力要大。

（二）相对集中行政审批权改革：以“两集中、两到位”为典型代表

第二种职能部门内部的对集中，它只在一个部门内部进行权利配制调整，行政审批权还在这个部门里面留着。所以这个地方是一种改良，行政审批权没有进行大的转移和变动，只是对现有的行政审批权在部门内部进行一个新的配制。所以这种改革，很多部门可能得到了认同。所以我们下面专门以这种改革，职能部门内部相对集中，我们来考察一下相对集中行政审批权改革的一些基本做法。

这种做法最典型的就是两集中两到位为代表的相对集中行政审批权的改革。相对集中行政审批权改革的两集中两到位，它的基本做法是什么呢？是将分散在部门内部，多个处室的行政审批职能向一个内侧机构集中，这叫第一个集中。

成立行政审批办公室，或者叫行政审批科、行政审批处、行政审批办都可以，这叫一个集中。

第二个集中是审批办、审批处或者审批科，向政务服务中心集中，所以这个叫两集中。第一就是内部审批权向一个机构集中。

第二这个审批机构向行政服务中心或者政务服务中心集中，这叫两集中。

第二两到位。部门对政务服务中心窗口的行政审批的首席代表授权到位。第二行政审批事项在政务服务中心办理到位，两到位。

也就是说，进驻这个审批办或者审批科、审批处，全体进驻政务服务中心。然后设一个首席代表，代表这个部门进行审批。对代表的授权要到位，授权到位了，行政审批会真正在服务中心运行。那叫两集中、两到位。

所以这种改革催生出来了，很多新的关系，第一个关系叫什么，首席代表。首席代表是作为我们新成立的审批机构的负责人、责任人，他全权代表部门进行行政审批。所以怎么办，由部门的主要负责人，也就是我们讲的机关首长，向这个首席代表签发授权委托书，让他在行政服务中心或者政务服务中心现场进行行政审批，你就可以进行行政审批了。所以在部门委托权限之内，全权复杂本部门的相关审批工作，叫首席代表。出现了一个新的人，首席代表。

这个首席代表所在的审批机构，审批办或者审批科，有四项基本权利。

第一，申请的受理权。老百姓过来申请行政审批，你有受理权限，你可以受理。

第二，你有直接审批权。事情如果不牵扯到专业技术和现场勘验，只要通过文本审核就可以决定的，我给你这个审批办的首席代表有直接审批权，你直接可以签字，盖审批章，就可以出去了。

第三有一些审批，专业性很强的。我们审批办，审批科这几个人，搞不清这个事情，需要原来的业务处室进行技术检验、现场勘验，我需要他们去办。所以需要对专业性事物强的原职能部门，要有一个审批事项的分办权，我分咐你去办理技术勘验，现场勘验，有一个分办权。但是分办权交给他，他迟迟不给你办怎么办?

还有一个权利，对于分办的审批事项有一个督办权，要求你业务处室应该按时间把它办理出来，有这样一个权限。

所以能够保证相对集中行政审批权能够运行到位。

创新行政审批制度改革2017-03-15 06:06 | #2楼

一、行政审批制度改革的发展阶段

（一）初始阶段 1978-1992

伴随着机构精简，减少了行政审批的部门和审批的决策环节，缩短了行政审批的期限。缺乏明确的改革指导思想。

（二）发展阶段1992-2000

主要在一些发达地区探索进行

作为经济环境、投资环境和提高政府工作效率的手段

以简化审批手续、压缩审批事项、改进审批效率为宗旨

投资审批领域是改革重点

从开始主要针对引进外资扩展到内资

建立行政服务中心，提供行政审批的“一站式”服务（政务超市，审批中心，审批大厅，行政服务大厅等）

（三）深化阶段2001-至今

2001年9月成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组

2001年10月，国务院批准《关于行政审批制度的实施意见》，统一部署全国范围内的行政审批制度改革工作

截至2011年，国务院对行政审批项目开展了五轮清理审核，取消和调整审批项目2183项，占总数的60.6%

2012年9月，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，决定第六批取消和调整314项行政审批项目

截至目前，共取消和调整2497项、

2017年，新一届政府承诺将国务院现有的1700余项行政审批事项压缩1/3

下一步行政审批制度改革的方向：第一，清理和减少行政审批权；第二，科学配置行政审批权；第三，规范行政审批权的运行。

二、进一步清理和精简行政审批事项

加快政府职能转变的关键、改革的“深水区”、既得利益者的“禁区”

（一）基本内容

第一，进一步清理压缩行政审批权

第二，推动行政审批事项向社会组织转移

a) 标准起草、资质考试、鉴定评估、公证、认证、技术检测、行间评测等

b) 尊重市场、发挥社会组织优势

（二）基本措施

第一，建立高规格的改革推动机构

a) 领导小组及其办公室

b) 改革咨询专家组，专家学者、人大代表、政协委员、行业协会和企业代表等 c) 职能清理工作组，破除部门利益和阻力

第二，主导改革过程——清理审核

a) 部门自我清理

b) 职能清理工作组初审

c) 领导小组办公室和咨询专家组再审

d) 领导小组决策

e) 政府决策：形成职能清理目录公示

清理意见的类型：

取消——取消相关职能，不再行驶

转移——将相关职能交给行业协会、学会、商会及其他社会组织

直接放下——将相关职能交由符合条件的机构或下级政府及其有关部门承担

委托——依法将相关职能交由符合条件的机构或下级政府及其有关部门承担

保留——相关职能继续由本部门行驶

第三，组织实施并检查督导

三、相对集中行政审批权改革

（一）相对集中行政审批权区分的类型

2004年，《行政审批法》第25条首次以正式立法的形式确立了相对集中行政审批权制度，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

第一，空间场所上的集中或机械式集中，即建立“政务服务中心”或“行政服务中心”。第二，职能部门内部的集中，即将分散在部门内设机构的行政许可权集中在某一机构。第三，职能部门间的集中，即将分散在不同职能部门（机关）的行政许可权集中在某

一部门（机关）。

（二）相对集中行政审批权改革

相对集中行政审批权改革：以“两集中、两到位“为典型代表

基本做法：将分散在部门内部多个处室的行政审批职能向一个内设机构集中，成立行政审批办公室（“审批办“），审批办向政务服务中心集中，部门对政务服务中心窗口”首席代表“授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位。

审批办被赋予四项基本权利：

第一，申请受理权

第二，直接审批权

第三，对专业技术性强需要原职能业务处室办理的审批事项的分办权

第四，对分办审批事项的督办权

首席代表制，首席代表作为审批办的责任人，由部门主要负责人（机构首长）向其签发现场审批授权委托书，在部门委托权限内全权负责本部门的相关审批工作。

相对集中行政审批权改革的目的：

第一，不在于减少行政审批权的机构数量；

第二，在于通过科学合理配置行政审批权力，最大限度地消除分散审批、交叉审批和

重复审批的数量，提高行政审批的效率；

第三，最大限度减少公民与政府的“接触点“。

（三）改革成效

第一，提高了行政审批效率。

第二，加强了对行政审批权的监督。

a) 形成了决策、执行和监督适度分离而又相互制约的权力运行机制

b) 行政审批监督的主体增多

c) 方便行政审批权的监督

d) 公众对行政审批权运行的监督得到改善

第三，强化了政务服务中心的作用

第四，促进了政府职能的转变

（四）相对集中行政审批权改革的深化

政务中心与政府职能部门的关系；机关首长与首席代表的权力关系；审批办与业务处室的权力关系

第一，以服务和管理好行政审批权为宗旨准确定位政务服务中心的角色。

政务中心，是职能部门审批权运行的统一平台，集“保姆”与“管家”角色于一体。第二，以充分授权为准则，规范机关首长与首席代表的权力关系

第三，以良性互动为目的，理顺审批办与业务处室的权力关系

注意：

1、需清晰界定行政审批职能相对集中于审批办或保留于原业务处室的准则，要确

立相对集中是普遍硬性要求，保留是例外、暂时和过度做法的改革态度。

2、在审批办和业务处室之间建立有效的协调沟通机制，防止“审管分离”演变为

“审管割裂”。

第四，以“刚性设计、柔性运作”的改革策略来平稳推进相对集中行政审批权改革。

坚持集中行政审批权力的“刚性要求，是不可谈判的原则和不可妥协的硬性要求，体现了改革中对权力重组不可讨价还价的改革决心和原则，同时，要通过机构和编制的调整到位，最大程度限制各类阻力对改革的干扰。

在具体运作上，坚持循序渐进和灵活性，在积极推动彻底的集中行政审批权的同事，也要尊重现实环境的约束。对于因各种因素制约不能完全实现相对集中的，在审批事项集中进入审批办的前提下，将部分审批环节委托业务处室办理。以“委托办理、限时监管“的运行模式，一定程度上保留部分行政审批权的原有构架，降低改革过程的摩擦，渐进、有序、有效地实现改革目标。

四、行政审批事项的编码管理

（一）行政审批事项的编码管理

规范化、阳光化审批——消除行政审批中的潜规则、寻租的“利器”。

在依法清理行政权力的基础上，进行权力编码，对每项审批事项发放权力身份证，公布权力清单，公示政府的权力家底，并把权力清单透过流程网上固化。

（二）编码管理的基本做法

第一，明确规定凡是没有法律、法规和规章依据的行政权，一律不得编码；凡是没有

编码的行政权力，一律不得实施

第二，按照统一格式、统一规范、统一管理的要求，对行政权力进行编码，权力清单

中每一项权力都有一个“身份证”——编码

第三，按照行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政权力类型进行分类管理；

并同步编制办事流程图，做到运行流程标准化。

第四，把权力清单固化上网。每一项行政权力及其实施的环节通过网络以看得见的方