地方政府在制度安排创新中的推动作用

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地方政府在制度安排创新中的推动作用

制度安排的形式，从纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都有可能在这两个极端之间存在着广泛的半自愿半政府结构。22而一个制度的改变，可能涉及到一个单独的个人，也可能涉及到由自愿的协议组成的团体，或涉及到结合在一起或其影响决策的权力被置于政府管理的这类团体。

地方政府在制度安排创新中的推动作用

在中国经济制度的变迁过程中，地方政府往往扮演了很重要的角色，形成了具有中国特色的制度变迁路径。而在中国金融制度变迁过程中，也正是地方政府作为一个利益主体，对民间金融这一制度安排的创新起到了决定性的推动作用。

诺斯将个人、团体、政府通称为“组织及其企业家”。23个人可以看作是单个人组成的企业，个人是这个企业的企业家;政治与经济组织及企业一样，政府组织就是政治性企业，政治家是经营政治活动的企业家。政府具有经济人的一般特征:(l)有限理性。面对各种不确定性，政府是有限理性的，也就是说，它能根据市场情况、自身条件和切身利益，理性地进行选择，达到各种约束条件下利益的最大化;(2)追求利益最大化。这是所有经济行为的根本动机，同样也是政府性为的根本动机。也就是说政府作为制度变迁的主体之一，在制度变迁中同样受到收益与成本的制约，并都以追求利益最大化为目的。

但是，在中国的金融制度变迁过程中，民间金融这一制度安排的创新并不符合中央政府的目标函数。因为在中央政府为主导的制度变迁中，为了获得规模效益和绝对的控制，国家必然会对产权进行界定和保护，虽然现实经济出现了制度需求、制度收益的变动，但是权力中心的制度需求始终处于主导作用，除非制度安排的创新能够使得中央政府的收益大于成本，他们才会有创新的动力。也就是说，在使得统治者的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制间，存在着持久的冲突。从而当统治者面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率的产权结构的长期存在。所以，中央政府会容忍低效率的国有金融产权形式，而没有提供有效率的金融产权新形式的动机和能力，无法满足民间经济的金融制度需求。

但是，民间力量本身却缺乏和政府谈判的力量，很难突破中央政府设置的进入壁垒。他们一方面有着足够敏锐的眼光在各种不确定的环境中，发现由制度不均衡所带来的巨大的获利空间，另一方面也有着强烈的追求自身效益最大化的动机，去获得这种利润。但是如上文所分析:民间金融的发展必然会给国家金融体系造成巨大的压力，那么，在中央政府对这种异于自身目标函数的制度创新的严格控制下，民间金融的行为就没有保障，甚至面临着巨大的惩罚。那么，在这种两难情况下，没有地方政府的推动、甚至作为创新主体的参与，没有地方政府和中央政府的博弈，民间金融这一制度安排创新将很难发展。而地方政府之所以愿意并且能够在制度创新中起到润滑剂和推动器的作用，这和他的经济人特征和在

经济生活中所处的地位有着密切的联系。

地方政府之所以愿意成为民间金融这种制度安排创新的润滑剂和推动器，是因为民间金融的存在符合地方政府的目标函数。政府就是一个政治性企业，政治家是经营政治活动的企业家，具有经济人的一般特征，必然要追求自身效益的最大化。而在财政的放权让利中，地方政府作为一个独立的利益主体，有着支持当地经济发展的内在动力。而在现实的经济生活中，体制内经济的发展不足以满足当地政府的要求，而随着民营经济的发展，地区经济发展状况越来越依赖民营经济的发展。而民营经济的发展离不开金融支持，当国家正规金融体系不能满足其发展需求时，必然会内生出对民间金融制度安排的需求。而地方政府支持当地经济发展的内在动力就表现为:他们会支持甚至推动民间金融的制度安排，来满足民营经济对金融的需求。

地方政府之所以能够成为民间金融这种制度安排创新的润滑剂和推动器，是因为他在经济生活中所处的特殊地位。相比于中央政府，地方政府和民间微观主体之间有着更强的经济联系，它们更了解地方性的需求和资源状况，更有理由相信自己的选择会增进当地福利，直接创新的动力也就更大，;而相比于民间微观主体，在和中央政府谈判时地方政府有更强的对抗力量。因为国家是在暴-力潜能上有比较优势的组织。(道格拉斯.C诺思1981)而地方政府代表国家的中央政府在行使监督职能时，作为代理人，必然会被赋予一部分同样的权利，而这种权利对中央政府有一定的限制和约束作用。如果中央政府坚决制止民间金融的发展，地方政府在效益最大化的驱动下，就只能努力从正规金融体系中获得信贷，即使这样的交易成本很大，这样中央政府控制国有金融的成本会增大。所以中央政府在有些情况下会默许地方政府推动参与的制度创新。

戴维斯、D.C.诺斯，《制度变迁的理论:概念与原因》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。

道格拉斯·C·诺斯，《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年版。

制度经济学认为:制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束，是非正式约束和正式的法规组成的。制度安排的变更或替代就是制度变迁。24制度变迁按照内在动力，可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。而强制

性制度变迁必须由政府命令和法律引入和实行。其中，诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。25

金融制度是指有关金融交易的规则、惯例和组织安排，它通过提供这些规则和组织安排界定人们在金融交易过程中的选择空间，约束和激励人们的金融行为，降低金融交易费用和竞争中不确定性所导致的金融风险，进而保护债权债务关系，促进金融交易的顺利进行和提高金融资源的配置效率。而民间金融，正是内生于民营经济的发展所引致的金融需求。正是由于金融制度供给不均衡，所导致的巨大的获利机会，刺激了民间金融的发展，也就是说，民间金融正是诱致性金融制度变迁过程中的制度安排的创新。

而制度变迁，是有成本的、渐进的。金融制度变迁无疑也会面临着巨大的社会成本制约，而正是民间金融，在渐进的中国金融制度变迁过程中作为一种制度安排的创新，显著的降低了制度变迁的成本。虽然从理论的角度我们可以论证:作为一种制度存量，促使国有银行产权交易的制度变迁是最符合逻辑的，它能够最有效率地动员储蓄、配置金融资源。但是，在现实中，国有银行产权最为一种制度存量是很难变动的。因为金融是和宏观经济结构紧密相关的，在我国宏观经济结构中，赶超计划留下的大量大型国有企业还将存在，那么，肩负着国有企业融资任务的国有金融，是很难超越历史完成制度创新的。制度变迁过程对制度安排的选择是最讲究实际效用的，理论上最优的制度安排往往会被理论上次优但更实用的安排所代替。在中国金融制度变迁中，虽然存量的改革是最符合理论逻辑的，但却是没有现实基础的，而民间金融这一创新的安排，作为一种制度增量，既缓解了制度供给不均衡的压力，又降低了改革的风险，成了中国金融制度变迁的必然。

道格拉斯·C·诺斯，《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店，1994年版。林毅夫，“关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁”，《财产权利与制度变迁一一产权学派与新翻!磨肇派译亨建》.卜海二嘴书店、卜海人民出版朴.1994年

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