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官员财产申报制度
官员财产申报：现实困境与制度建构
摘要：是民-主政治的机制之一，具有“终端防腐”的显著作用，当今世界各国普遍实行。我国1995年开始启动干部收入申报。本文论证了我国官员财产申报的现行政策法规及地方案例，评估了实施该制度的相关条件和实际困难，以稳步渐进为原则提出了推进的若干建议。
关键词：官员；财产申报；财产公开
随着社会主义民-主政治的发展和公民政治参与的强化，近年来每次全国人大、政协会议都会引发若干公共议题。在09年3月份举行的全国“两会”期间，成为舆-论聚焦。社会公众所表现出来的对制定、实施的关切，甚至使温-家-宝感到意外。鉴于已经成为重要公共议题，引起了广泛的社会关注，执政党、政府以及学术界应当对此作出及时的回应。
一、我国官员财产申报的现行政策和地方案例
1、基本理论和相关概念的界定
所谓，是指一定行政级别的国家公职人员在任职之初、任职期间以及任职期满以后向专门的监督部门申报自己以及一定范围内的家庭成员的财产及变化情况的法律制度。有着其固有的特点，主要表现为：
（一）真实化：官员的财产申报可以证明其财产的合法性，真实反应履职情况，最终提升官员们的威信。
（二）法律化：官员的财产申报必须要有相关法律作为支撑，从国内外的经营不难看出，通过法律的手段可以保证制度的顺利实施和落实。
（三）普适化：对于各个系统的官员来说，不论职位高低，官阶大小都应该遵守该制度；而且官员的家属也要纳入其中。
（四）公正化：官员的财产申报制度要坚持法律面前人人平等的原则，反对任何形式的等级特权和法外特权，不承认有任何不受法律约束的特殊领域和公民。
官员财产公示制度的理论基础主权在民理论。主权在民理论来源于洛克、卢梭等人基于社会契约论而提出。洛克认为，政府的权力实际上是来自于人民的委托，政府的产生是人们基于更好的保护自身的财产、生命的需要而建立的，政府没有绝对的权威，仅仅能掌握了一部分权力。卢梭认为：人民-主权是公意的体现和运用。公意构成了主权，公意是人民共同利益和共同意志的体现，作为一个整体，不能代表，不能分割，不能转让。卢梭实际上是指出了一个重要的原则，人民的利益和意志是高于一切的。因此，官员们的权力是公共意志的体现，人民只有掌握了更大的权力约束政府，才能监督和限制政府官员的权力，预防其滥用职权和贪污腐化，保障其人民-主权，保障权力良好运行。
卢梭的主权在民理论是他的整个政治学说中最有价值的部分,但是卢梭的人民-主权是脱离社会经济条件和撇开人们的实践活动的空洞的、抽象的概念。事实上，卢梭所说的体现人民-主权的“公意”只能是资产阶级的意志，所谓人民-主权只能表现为资产阶级的特权。所以,恩格斯说/卢梭的社会契约论在实践中表现为而且也只能表现为资产阶级的民-主共和国，马克思运用唯物史观和阶级分析的方法批判的继承了卢梭的“公意”理论。在总结1871年巴 1
黎公社革命斗争经验后,马克思和恩格斯将这一理论上升至无产阶级革命的高度，提出无产阶级的民-主共和国必须由人民当家做主的口号，而人民当家做主又是无产阶级民-主理论的核心和基本点。从而用“人民-主权”理论扬弃了卢梭的“主权在民”理论。
财产公示制度的设立正是基于维护权力运行秩序。只有权力拥有者廉洁奉公，才能保障权力良好运行。一个腐-败的政权，将给公众利益造成重大影响。按照卢梭的社会契约论，公众让与权利给国家政权，而国家政权应当保护公众利益，但国家政权产生腐-败时，则无法保护公众的利益，公众迟早会收回让与给国家政权的权利，进而导致社会处于不稳定的状态中。国家政权的性质决定了应当采取一切有效方式防止腐-败的产生，维护国家政权的正常运行。
财产公示制度正是有效的防止腐-败的方式。它有助于公众对权力拥有者进行监督，使得权力处于阳光下。相对于这种“社会本位”秩序观，权力拥有者享有自由的权利在公共利益面前应当作出让步。为了达到这种秩序上的目的，必须对权力拥有者的自由进行限制。恩格斯曾指出：“当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。（马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第18卷）[M].北京：人民出版社，1964.）
自由保障的含义是：为了保障主体的某些自由而对其进行干预是可行和必要的。这种干预在形式上限制了主体的一定自由，而实质上是为了保证主体的自由。在财产公示制度中，为了使权力拥有者的权力行使正常有序，对其自由进行限制和干预是可行和必要的。这种限制和干预在形式上限制了权力拥有者的自由，但实质上也保证了权力拥有者的自由。只有权力拥有者自身安全，才能保证权力运行秩序平稳。如果权力拥有者自身腐-败，将会导致其失去更多的自由。因此，应当全面的看待限制自由的得失。
2、现行政策及立法状态
官员财产的公开申报制度起源于230年前的瑞典王国。1883年，英国议会通过《净化选举防止腐-败法》，这是最早用立法的形式对这一制度进规范的国家，这部法律是世界上第一部有关财产申报的法律，它规定：如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明，如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪。这一制度为世界上所有追求廉政的许多国家所效仿，目前已有包括我国的香港、台湾、澳门和法国、美国等世界上主要发达国家在内的近百个国家与地区推行了此项制度。首先是作为适应议会民-主政治发展的具体机制出现在西方的。
我国的情况与实行竞争性民-主制度的国家存在较大差异。在计划经济时期，由于个人财产的普遍缺乏，收入来源的单一透明，基本上不存在要求官员申报财产的观念。改革开放后，个人经济自由度日渐放宽，收入差距开始拉大，掌握公权者钱权交易的可能性和实际案例均大大增加。规范官员收入来源的客观必要性和理论必要性都迅速凸现，对此，中国共-产-党的党内法规首先对干部的经营性活动作出限制。在1980年代，中共中央先后下发了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》等5个党内纪律，禁止党政官员(包括家人)利用职权或职权影响兼职和参与经济活动，规范干部收入。根据中央精神，各级纪检机关进行了有针对性的集中检查和纠正。
1992年中共十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，党政官员实际收入来源多样化的趋势不可避免。1994年，财产收入申报法曾被列入八届全国人大会五年立法规划，属“研究起草、成熟时安排审议”的项目，由监察部负责具体研究和起草工作。与此同时，中共中央和国务院在1995年制定出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申 2
报的规定》。其中规定所有党政机关、事业单位和国有大中型企业的县处级以上领导干部必须按年申报收入。年收入包括工资；奖金和津贴等福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位和企业单位负责人的承包经营、承租经营所得等；由纪检部门负责检查落实。鉴于当时国家还没有实行住房改革，证券市场也刚刚起步，因此作为我国第一份要求党政官员“申报收入”的政策性文件，没有涉及其他动产不动产内容。应该说，党和国家在市场化方向确定之后较早开始研究制定对官员经济收入进行规范和监控的机制，其积极意义是应当充分肯定的。这份《规定》意味着我国财产收入申报制度的正式启动。1997年，中共中央和国务院又下发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，其干部“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”纳入需要报告的“重大事项”，首次涉及了官员除工资劳务收入之外的财产申报问题。2001年6月，又一-党内法规出台。中央纪委和中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。该规定将特定申报主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”。
与此同时，干部财产申报的立法研究也被提上议事日程，但进展不快。1999年，监察部向国务院上报国家公职人员财产收入申报法的立法项目，建议列入第九届全国人大会立法规划，但由于各种原因未被列入。2015年5公务员法6出台，其中没有涉及财产申报的内容。2015年，中央纪委、监察部将“参与研究起草国家公职人员财产收入申报法”列入2015-2015工作规划中，属“调研论证，待条件成熟时起草制定的法规制度项目”。2015年10月通过的十一届全国人大会立法规划中，再度出现“国家公职人员财产申报”项目，但仍然属于“有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的研究项目，没有纳入立法项目。
新世纪以来，人大代表和政协委员的相关立法建议始终不断。已经连续四次向大会提交公务员财产申报制度议案的重庆全国人大代表、律师韩德云，2015年的议案是“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入立法计划的建议”。他说，我希望今年全国人大会能把这个事情列入立法计划，让它进入一个倒计时状态。他解释说，第一目标不是马上立法，而是能够排进立法规划。显示出对现实复杂性的一种认识。
3、地方案例及其特点
2015年年初，新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市开始公开实施官员财产申报。尽管两地的有关部门都比较低调，但他们的实验显然具有破冰意义，并使引起了前所未有的社会关注。
2015年5月25日，中共阿勒泰地区纪委出台一份文件：《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，这份由该地纪委、监察局和预防腐-败办公室制定的《规定》共有8章23条，宣布将于次年在阿勒泰全地区实行领导干部财产申报制度。12月22日，地区纪委又下发了《关于认真做好县(处)级领导干部首次财产申报工作的紧急通知》，要求各地方各部门成立专门机构，组织实施财产申报工作，并要求申报对象确保申报的真实性。阿勒泰地区预防腐-败办公室作为申报工作的具体负责机构，专职受理关于申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符等问题的检举和调查。
阿勒泰“方案”呈现出四大特点或称“亮点”：第一，明确了是“财产申报”而不仅仅是“收入申报”。第二，申报的干部范围扩展到部分科级，并由个人申报全部延伸为家庭申报。除县处级干部之外，财政金融、税务、公检法等重要职权部门的正科级干部也需要申报，总共约涉及近千人。第三，采取公开申报和秘密申报相结合的办法。公开申报的内容主要是工资、劳务收入和福利费等，这部分内容将向社会公开。秘密申报的内容为历年来全部财产情况，含“股票、证券、期货等交易收入及资金来源”等。这部分申报内容仅供纪检监察机关、预防腐-败部门掌握。第四，首次将离任申报延后三年。阿勒泰规定财产申报分为三种形式:初任 3
申报、日常申报和离任申报，离任申报指退休三年之内的同级别干部的申报。
2015年1月1日，首批初任申报的55名干部的申报材料全部按姓氏笔画在阿勒泰地区廉政网上公示，这是该地区2015年12月3日新提拔的有关正科和副县级干部。与此同时，其他在职的达到申报条件的干部，非领导职务和退休三年之内的县(处)级干部的财产申报工作也同时展开。
阿勒泰的领导干部财产申报工作“一石激起千层浪”，除了“破冰”意义外，它的范本意义值得关注。该《规定》内容设计比较规范，其体现出来的制度化、规范化方向应该肯定。按照阿勒泰纪委书记、始作俑者吴伟平的说法，就是要通过完善制度来“预防腐-败”。此外，舆-论较多赞誉的还有它的公开性——网上公示。阿勒泰将我国官员财产申报的认知和制度水平往前推进了一大步。
从2015年2月4日起，慈溪市开始实行被称为领导干部“廉情公示制”的“类财产申报”制度。据慈溪市纪委党风廉政建设办公室主任杨智峰介绍，这套制度针对全市700余名现任副局(科)以上领导干部和国有(控股)企业负责人的廉情信息。基本做法是先由干部本人按要求填表，然后在本单位公示，每年组织一次，公示时间不少于3天。公示的内容有四个大类：第一类是被公示者的基本情况，分为本人及家庭基本情况，本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况，以及出国(境)求学(定居)、经商办企业情况等8个小类。第二类是被公示者执行廉洁自律各项规定的情况，包括因公因私出国(境)、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财以及参与赌博等5方面情况。第三类是遵守廉洁从政准则的情况，分为有否利用职权职务便利或影响，为本人、配偶、子女及其配偶，以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况。第四类是本人认为需要报告和说明的其他有关情况。“廉情信息”十份详细，从干部本人的家庭住址到各人从业经历，包括配偶在哪里上班，子女在哪里上学等；一些家庭活动如出国(境)求学(定居)也需要说明，是因私还是因公出国，什么时候出去的，去了哪里，何时回的国，费用是多少等，都要求填写得清清楚楚。廉情信息的真实性有四道程序“把关”。首先是填表者诚实填写(自查)；然后由干部所在的党组织审核；再次是内容公示后由干部所在单位职工无记名投票考验其真实性；最后是，如果有三分之一以上票数认为其不真实，由慈溪市纪委和组织部门组成调查组进行调查。一旦证实公示内容作假，将对干部本人作出党纪和政纪的严肃处罚。如果被发现对真实情况有所隐瞒，将作为个人诚信问题在今后的干部晋升考核中列为依据。
慈溪“廉情公示制”是该地廉政建设的重要步骤。它要求申报的内容甚至超出财产，包括了干部家庭活动情况，以及干部操行的情况，并且全部公开(没有秘密申报一说)，因此它对干部本人的压力和干预性可能要超过阿勒泰。公开性也是慈溪模式的亮点，它无疑是的有益探索。
二、的难点和风险
1、认知方面存在分歧
尽管社会舆-论对官员财产申报问题十分关注，但是各方观点和认知有较大差异。例如对这个制度必要性、公平性的认识。从民间来看，公众对实行官员财产申报及公开制度的期盼十分迫切，但是作为申报主体的干部阶层似乎有比较大的抵触。调查显示，在阿勒泰和新疆其他一些地区的干部中，反对财产申报者占七成，无所谓者占两成，支持者占一成；另外一项针对官员的调查结果显示，反对财产申报者竟达到97%。两会期间，甚至有一位政协委员反诘提问的记者：为什么老百姓不公布财产？有网民听说后，马上在网上晒出自己的财产， 4
试图“倒逼”官员申报和公开财产。还有，与强烈期盼不太相称甚至矛盾的是，公众对官员财产申报是否有意义、是否可信、能否持续又存在很大疑虑。慈溪的申报公示，有人认同，也有人认为这只是“走走过场”，没有意思。这种评价不免使人泄气。
而干部阶层对财产申报制度的抵触，其原因也较为复杂。“经济人”的自我保护本能显然是重要的原因，中国传统文化中的“不露财”意识和维护家人的意识也起着举足轻重的作用。无论从哪个方面考虑，这一制度的对他们来说“弊大于利”的结果是再清楚不过了。但是舆-论中的某种倾向也可能引起他们不安，即无形中对官员的“有罪推定”，使他们产生严重的不公平感，似乎他们的财产都有问题，觉得即便诚实申报老百姓也不相信，等等。官民之间对财产申报制度认知的不对接、不对称，已经给这一制度的设计和实施带来了困难。而一项制度如果遭到主体对象的普遍抵触，或者在一种普遍的不信任中推行，社会成本和制度效率将会有很大的不确定性。
2、实施存在较多难点
就财产申报制度的结构要素而言，一般应当包含财产申报的主体及受理机构、申报的内容构成、申报资料的公开程度、申报的真实性审查及惩处等。而这些内容的创制不可能是孤立的，受到整个社会体制和社会文化千丝万缕的影响。基于中国的现实，实行现在的确有诸多难点和复杂之处。
财产申报主体的确定。
一般而言，西方国家财产申报的主体主要限定在由竞选产生的公职人员，主要是议员和行政、司法机构的政务官。美国包括由总统任命的联邦政府官员，有些国家扩大到一定层级的公务员。所以这个制度也被称为“公职人员财产申报制度”。财产申报延伸的家庭成员，主要是配偶和生活在一起的未成年子女。总体而言，申报的人口比例在总人口中不会太高。
我国人大代表不是专职的，不属于公职人员(代表中的党政官员等除外)，我国也没有政务官与公务员的区分。不过我国的公务员和准公务员体系庞大。《公务员法》第二条规定：“本法所谓公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”实际情况是，不仅行政机关人员，而且立法机关、司法机关以及共-产-党、民-主党派和人民团体，所有这些履行公职、纳入编制、由国家财政供给的人员都属于公务员的范围。韩德云曾经将财产申报主体确定为“担任县处级副职以上领导职务的公务员、担任主任科员以上级别的非领导职务的公务员，以及担任领导职务的公务员已正式退休但不满五年的人员；同时，公务员的父母、岳父母、配偶、子女及与其共同生活的其他家庭成员也需要申报财产。”李成瑞等提出，申报主体应当包括担任县处级副职以上各级领导职务的公职人员。他们不仅行政级别的设定不一样，公务员与“公职人员”显然也不是同一个概念。理论上说，“公职人员”的设定更合理些，它包括所有由国家财政负担的工作人员(含事业单位)。但是鉴于趋势中的事业单位改革，这个涵盖范围恐怕会在实践中出现复杂化。还有，国有(控股)企业相应级别的干部似也应该纳入申报主体。
需要纳入申报的家庭成员如何确定存在较大争议。阿勒泰要求将父母纳入申报。激进者甚至建议将申报人的父母、岳父母、成年子女都纳入申报(韩德云等)。很多网民表示赞成，理由是中国人的财产转移太容易了，不把这些亲属纳入很难搞清申报人的真实财产。这话说得不能说完全没有道理。但是若如此，对这些亲属是不公平的，因为申报人的父母、岳父母、成年子女也是独立的公民，他们有自己的权利。
我们还看到，在阿勒泰和慈溪的版本中，申报的官员实际上已扩展到乡(科)级，引来一片叫好声。阿勒泰涉及近千人，慈溪是700余人，如果以此类推全国，可能会是一个十分庞大的数字，再加上干部亲属，恐怕在总人口中占到的比例将达世界之最。社会牵涉面太广，
引起的社会震动会比较大，这是一个需要认真评估的问题。
申报的受理机构的确定。
按照现在的体制，一般是由纪委、监察机构受理，属于同体监督。社会上比较大的意见是，纪委、监察机构受理同级党委、政府部门官员的申报，会不会有监督不力的问题。于是有人建议将监察部和纪委升格，前者直接向人大负责，后者向党代会负责(李成瑞等)。但是这就等于要改变现行体制和现有权力结构，它需要通过严肃审慎的法制程序，不是哪个人哪个机构说变就能变的。还有人提出，由党的各级纪律检查机关与国家各行政监察机关联合设立一个专门的常设机关，同时明确一定级别的申报主体(如县处级)应向上级登记机构(如司厅级)进行申报登记；对于党中央、等党政机关国家级正副职领导人的财产申报，可以考虑由全国人大专设一个特别受理机构负责受理登记(王明高等)。
申报内容的确定。
台湾地区公职人员应申报的财产规定的十分细致，包括岛内外的不动产、船舶、汽车及航空器；100万元(新台币，兑人民币4：1，下同)以上的现金、存款、有价证券；价值20万元以上的珠宝、古董、字画及其他具有相当价值的财产，如专利权、商标权、著作权、采矿权、渔业权，甚至名贵的盆栽、高尔夫球证、高级会所的会员证等，还有100万元以上的债权、债务及各种投资等。在申报时，有些财产还要一并申报取得的时间、原因以及价格等内容。这是台湾经过15年左右的实践经数次修改后确定的。在他们的体制中，大量的竞选官员基本上都有其他的从业背景，个人经济状况差别很大；社会在有形无形资产的确定方面形成了较为完善的制度；所以对有形无形资产(如专利权、商标权、著作权、采矿权、债权、高级会员证等)的申报规定比较详尽。从我们的实际情况看，绝大部分的干部来自行政单位和本系统，社会背景相对单一，财产概念基本还停留在有形资产。因此财产申报主要针对工资收入、房产、汽车和股票等有价证券，家庭大额资产交易及其资金来源，无形资产则很少提及。此外珠宝、字画、古董等是否纳入有一定疑义，因为事实上较难确定和检查。境外资产等以现在的配套制度也是难于查清。但从法规的前瞻性而言，这些财产如果不纳入，极易留下漏洞。
如何平衡财产申报和公民隐私权。慈溪的“彻底公开“使不少官员觉得个人及家庭的隐私被暴露的太多了，孩子和家人的安全令他们担忧，尤其是干”得罪人的事“的干部。还有一些干部家庭情况有这样那样的缺憾，他们并不想让人知道，公开后反而使他们产生心理障碍。应该说，慈溪与阿勒泰在公开性方面是有差别的。阿勒泰采取公开申报与秘密申报相结合，就是出于保护干部隐私的考虑，但是舆-论普遍不予认同。慈溪也不能说完全不顾干部的隐私，它采取的是单位内公示，范围有限，不像阿勒泰是网上公示。
社会基础和配套制度。
首先是配套制度缺位，例如有形资产和无形资产的登记、流通方面。中央纪委副书记、监察部长、国家预防腐-败局局长马马文，在2015年两会期间针对的表态时也讲到这个问题，认为在金融的实名制、现金流通、财产登记等制度等相关基础条件方面，我国目前还不完善。对此，有关专家指出，近年来储蓄、证券交易上已相继实行(金融)实名制，而且金融机构之间已经联网，因而要摸清金融资产，95%以上的条件已经具备。但是在实际情况中，现有的金融实名制确实覆盖不了现金交易。我国目前仍大量通行现金交易，这毫无疑问会带来申报漏洞和核查困难。像民间的收藏品(含珠宝、字画、玉石、古董等)交易，动辄成千上万元甚至数十数百万元，常见私下现金交易。还有如不动产登记制度是财产申报制度的必要准备，我国虽然颁布了物权法，但其重要配套措施之一的不动产登记法并没有出台，这一情况就导致了财产登记制度的不完备，肯定影响财产申报的真实性。我国目前对无形资产的认识还很不成熟，其定价、登记和核查制度更不完善。另一个不得不正视的社会现实是，社会法制意识和信用意识普遍缺乏，违规成本较低，存在一定的“全民违规“现象，形
成法不责众。这种复杂的社会文化现象，甚至使守规矩的人受到很大压力，违规被查处者反而受到同情，组织部门也有无形之中妥协于”现实“，致使很多制度缺乏刚性。在这样的情况下，也确实不能对官员自觉如实申报财产太过乐观。
3、潜在风险不可忽视
客观而言，不管申报主体延伸到何种程度，财产申报制度的实施，肯定会引起一定程度的财产流失、财产转移及隐匿情况，比如登记在他人名下、向境外转移、以现金形式存放(隐匿)、夫妻离婚、分家、消耗浪费等。
深层次风险在于政治方面和社会稳定方面。近年来社会分化明显，贫富差距拉大。无论是学者的研究还是社会观感，我国干部和公务员属于中高收入阶层大概是没有疑义的。尤其是高级干部，除了收入较高以外，还有一系列待遇享受。一旦财产详尽公示，有可能引起社会非议。老百姓看到干部收入高于社会平均水平，或普遍财产较多(慈溪干部家庭普遍有两套房，两辆车)，如果还有官员子女从商甚众等，他们是否会理性平静地接受？即便是干部所有的财产都是合法的，但是由于“仇富“情结的客观存在，财富”原罪“意识的一定影响，都可能导致人们心中不平。多年来的宗旨教育和廉洁奉公形象宣传，主导了社会公众对干部和公务员阶层的”政治正确“期望，一旦与”官员普遍比老百姓富“的现实形成强烈反差。极有可能被敌对势力利用，挑拨引发对共-产-党执政和社会主义制度的质疑，埋下影响政治稳定的因素。此外，近年来腐-败居高不下的社会现实，的确产生了极大的社会负面影响。不少公众对官员的满意度、信任度下降，这个因素也需要充分评估。
由于财产申报毕竟牵涉到干部群体的感受和切身利益，属于“革命革到自己身上“的性质，能否顺利实施，他们的态度至关重要。如果该群体消极抵触情绪严重，将大大增加制度成本。另外就干部阶层本身而言，内部利益也存在不均衡。他们因级别、地区、领域的不同而事实上存有较大的收入差别，尤其是大中型国企负责人的经济收入普遍高于其他干部。如果一并申报和公开，会不会引起干部队伍内部的心理失衡。笔者就亲耳听到东北地区的一位省级领导干部，将自己的收入与东部沿海发达省份同级干部比较之后说，“高-干内部也有两极分化”！
三、稳步渐进推进
1、积极准备，势在必行
第二次世界大战之后，在西方各国，随着普选权的实现，在传统的公民自由权中逐渐引申出知情权。政治理论家强调，知情权是公民基本权利之一，“知情”是他们进行选择、监督、判断的前提和条件。公众理应享有对候选人、公职人员乃至国家政治生活的“知道的权利”。作为对公众知情权的回应，政治人物、政府必须承担“告知”的义务及责任，国家政治过程必须尽可能“公开”。政府应该是透明政府，民-主政治应该是“白箱政治”或“玻璃箱政治”，不应该是“灰箱政治”或“黑箱政治”。在社会不断的吁请中，保障信息公开、信息自由的法规普遍得到强化。这是各国逐渐推行公职人员财产申报、公开的社会和政治背景。公职人员的家庭财产作为公众人物的基本情况，被纳入公众视野并接受监督。
对政府公职人员来讲，向公众公布个人财产并遵守相关的财务规定也被视为其必须履行的道德义务，是其成为公众人物所必然要承担的政治、经济和社会代价。在实践中，对于防范公职人员以权谋私、搞权钱交易确实有较好的监控作用。
作为来源于西方国家的及其理念，我们首先必须承认它所体现出来的趋势性，一个是民-主政治发展的必然，一个是权力接受社会监督的必然。资本主义国家竞选公职、任命公职人员需要向选民报告官员基本情况以供选择和监督，社会主义的人民民-主更要求掌握公权的干部群体自觉置身于国家和社会的监督之中。所以从应然性上讲，这一制度的实行是势所必然，无可推脱。目前的难点和干部群体的种种顾虑乃至抵触，毕竟主要是从政府自身层面和干部自身利益出发的，不足以构成无限期推迟该制度实施的理由。相关部门应当认清这一点，积极准备，法制建设和正面教育并行，不要让社会等得太久，越久越被动。
2015年2月28日，温-家-宝在与网民在线交流时说，建立是反腐-败的一项重大举措。“我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。当然，这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果。我们正在积极准备这项工作。”这一表态受到人们普遍欢迎，也让我们看到了希望。
2、稳步渐进，“让一部分制度先动起来”
实行既然是势所必然，那最稳妥、最可行的做法就是稳步渐进。 首先，法规层级应该由低到高渐进。卸任中纪委副书记刘锡荣的看法比较务实：“事实上，这些年来，党中央对反腐-败一直是高度重视，并且加大力度。对于官员财产申报这个制度本身，大家基本已经形成了共识，这个制度要搞，要推行。但怎么搞，怎么申报，哪些财产要申报，这个还有很多分歧。而且也需要时间和配套措施来进行准备。不可能一下子全推开”。他提出，“我们的申报不可能一步到位，但只要认准这个方向，我们的制度就能实施开。我理解这项制度是分步走，渐进式的。从制度设计上看，按照惯例，应该是先有党的文件，然后是政府出台规章，最后是人大立法，当然也不排除党和政府规章同步进行。当然，力度最大还是立法，依法治国，法律对全体人都有约束力。”如前所述，我国实际上已经启动。1995年至2001年五年间出台了三个与财产申报有关的法规，其中1995年的“收入申报规定”和1997年的“重大事项报告规定”都是以中央和国务院名义颁发的，具有党内法规与行政条例同一的性质。在内容方面，关于申报主体、申报项目、申报管辖方面也已形成了初步的框架，可以说在财产申报问题上已经具备了制度基础。
目前最重要的，一是强化落实已有的政策法规。这无论对于官员群体还是对政府能力都是一种适应和训练，党和政府藉此积累经验，观察效果。二是社会各界对于立法的迫切呼唤应该得到回应。所以有关部门的政策研究力度应当加大，并且要鼓励学界、社会各界参与研究和讨论，发挥人大政协委员的推动作用，重视媒体的意见平台作用。社会参与和不同意见之间的辩论其实就是一种社会适应性训练和观念准备。
其次，在制度的完善性方面应该由易到难。一项制度的拟定，固然力求完备，但是因过于求全而犹疑迟滞将适得其反。因此无论是申报主体、申报内容都应务实对待，抓主要矛盾和矛盾的主要方面。在申报主体方面，目前最具共识的是县处级及以上干部，国家立法当应以此作原则，但给予地方酌情扩展的权力，然后根据实践效果再作调整。在申报主体的延伸方面，建议按国际惯例，父母、岳父母及成年子女不应当纳入。在申报尤其是公示的推进方面，不妨首先从初任申报开始，这样阻力较小，可操作性更强。在申报项目方面，似应以最具现实性的内容为主，不易确定的海外资产、无形资产等留待以后完善。财产公示的范围，笔者认为阿勒泰的“部分公示”和慈溪的“本单位公示”都有长处可以吸收，前者的优点在于既顾及了干部的承受力，又昭示了公开的方向性，而且公开的内容的确可以逐渐增加；后者的优点在于采取熟人圈子内的公示，使真实性更易保障，核查也比较容易。一般而言，不同层级的官员，公开程度和公开范围应当是有区别的。什么层级上选举(选拔)的官员，就应当在
什么范围内向社会公布财产情况。在这方面，国际社会已有成熟经验可以参照。
再次，积极鼓励地方实验。类似阿勒泰和慈溪这样的地方性实验，其实是整个国家的福音。鼓励地方实验至少有几大好处：第一，进行局部试验，积累经验。不同的版本、不同的形式都可以实验，通过比较、互相补充寻找最有利的方案，即便出现问题负面影响也不是全局性的，纠错容易。第二，随着地方案例的增多，官员财产申报及公开就会由点到面，由一隅向全局蔓延，这就是地方倒逼机制。第三，整体上有利于边设计边实践，而且在这个过程中公众和干部群体的认知会逐渐接近，干部的承受能力也会逐步增强。
总之，就财产申报而言，制度的出台无法齐头并进，北京大学法学院姜明安认为，“正如小平同志讲让一部分人先富起来，也可以让一部分制度先动起来，解决部分问题，又把更多问题带出来，形成制度的良性循环。”这应该是一条现实的思路。
3、深化改革，配套联动
是社会主义民-主政治建设的重要环节。因此它的推进及完善一定要从民-主政治建设的总体格局来把握，在各项体制改革中联动配套，以便建构互相支撑的制度体系。从政治体制角度而言，与关系密切的当属干部选拔与任用机制。从十六大到十七大，我们干部制度改革的进展，首先是不断扩大“公推公选”、“竞争上岗”的范围与层级，有效增加了干部工作的透明度，强化了干部任用中的民-意基础，实际走了一条融选拔与选举为一体的路子。第二是不断加强在任监督、离任监督，通过各种方式加强对干部用权、关键岗位用权的监控。我们设想，如果在这两个环节中都将干部个人财产申报、公示的机制结合进去，对于干部制度的整体创新、坐实官员财产申报是极为有利的。
作为财产申报制度的配套改革，现行干部收入制度和福利模式的改革也是势在必行。目前我国干部的收入和福利模式多少还有计划经济时期的遗存。从“供给制”递进而来的计划经济模式，是低工资、高福利。经过上个世纪九十年代以来的改革，低工资慢慢增加为中高工资，但是高福利不退反进。干部按照级别分别享受的专车、住房(低于市场价的“经济适用房”)、生活(各种补贴、干部食堂等)、医疗、出国等，几乎都保留并且范围不断扩大，水平不断攀比上涨。这种情况损害社会公正，助长阶层分化，已经成为社会不断诟病的对象。作为执政党，一定要从事业的高度严肃认识这个问题。从某种意义上说，财产申报制度其实提供了一个很好的契机，你要不想损失执政基础就必须痛下决心，干部个人如果还想在“位子”上干下去必须在经济待遇方面降低期望值。从公平性上说，公务员不能期望兼有稳定和高收入，有稳定(收入)就得承受偏低(收入)水平。
但是经济待遇具有极大的刚性，如果没有强大的理由和制约，不可能轻易削减。财产公示就是一个强大的理由和制约，这里的确存在一个社会倒逼机制。应当顺势而为，慎重考虑改革干部工资和福利制度，逐渐分离工作待遇和私人生活。干部的工资体系应接受人大审批。当然，改革时有必要分老人、中人、新人区别对待，以兼顾历史性和减少阻力。除了加紧进行经济、政治、社会体制的配套联动之外，还要加强有针对性的教育和舆-论引导。公职人员的职业伦理教育应当扎实有效，持之以恒。文化观念方面要培育尊重权利、守法诚信意识；倡导社会各阶层各守其职，各尽所能，各得其所；要营造自由、宽松、信任、和-谐的社会舆-论环境，为的实施提供必要的社会氛围支撑。
官员财产申报制度”(方法途径未来
“官员财产申报制度”（方法途径未来）是一种防止官员贪污腐-败的措施。根据国外成功的实践经验已经证明，反腐倡廉最为根本的制度保障。在美国，法律对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚；司-法-部门可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。 领导干部所申报的财产，必须比较全面、准确地反映申报者及其家庭成员的财产状况。按照以往规定，申报的种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，申报的内容只是强调“个人收入”，很容易给规避申报者以可乘之机。新的规定强调，申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部本人，也包括财产申报者的近-亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控。按照以往规定，党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。这就形成这样一个错综复杂的关系：一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。要克服这一不足，需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系。
三、未来中国官员财产申报制度真正落实的突破路径
针对我国官员财产申报制度设计与执行层面存在的问题，笔者认为未来该项制度真正贯彻落实应从以下三个方面寻找突破口：
（一）、建立健全官员财产申报制度的科学运行机制
一个完整的科学的官员财产申报制度和运作机制应该包括“申报、公开、审查、监督、问责”五个环节。这五个环节环环相扣，缺一不可。从“申报”环节上看，应扩大申报主体范围，结合试点县市的做法将副科级副乡级以上公职人员纳入申报范围。同时应强化对官员家庭直系亲属财产的申报。从“公开”环节上看，应加大公开的力度、扩大公开的范围，以公开副科级副乡级以上官员财产为切入点，推动自下而上的官员财产逐级公开，在公开范围上，应遵循有限公开到全部公开、内部公开到外部公开的发展路径，在给官员心理减压的同时运用公共媒体和现代网络技术扩大公开的范围。从“审查”环节上看，拟设立专门的官员财产审查机构，该机构应广泛吸收体制内和体制外各方面代表参加，专门负责官员财产的申报、审核事宜和对官员财产拥有量的法定限度的评估。从“监督”环节上看，要打破同体监督乏力与异体监督虚设的困境，借鉴西方民-主国家官员财产申报的经验，推动同体监督“异体化”和异体监督“实体化”，[3]重构既有监督机构的运行模式和职权范围，形成多元互动的科学的监督体系。从“问责”环节上看，要设计一套主体明确、程序透明、惩治与激励相结合的有效问责机制，既追究不履行财产申报义务的官员的责任，也要对申报受理机构、监督机构的失职进行问责。
（二）、强化官员财产申报制度的执行力度和运行动力
官员财产申报制度能否取得预期效果，制度执行的力度和运行动力非常关键。目前，虽然该制度的试点表面上形成了“自下而上”的推广路径，但从实际效果看，并没有达到预期目的，既没有遏制住腐-败的势头，更没有让广大民众满意，就连初期执行力度较大的新疆阿勒泰地区、浙江慈溪地区，试点一段时间后又对官员财产公开的范围、对象、形式进行了诸多限定，其实施效果大打折扣。而后继跟进的试点县市在整体上仍保持着低效维持态势。因此，未来这项制度若想落实，提高运行动力，加大执行力度则非常关键，可探索的路径有三： 一是要继续强力开拓“自上而下”的执行路径，借助中央的权威和法律的强力，由中央
自上而下推进官员财产申报制度。中国政治领域改革和创新的经验告诉我们，高端设计、高层领导有着极强的表率作用。涉及政治领域内的改革或创新，如果高层领导和上级政府身体力行会对基层领导和地方政府的执行有直接的推动力和影响力。实施官员财产申报制度较为成功的国家如韩国、俄罗斯等几乎皆遵行这种模式。
二是重视官员财产申报制度的执行策略，坚持强制性、渐进性特点。所谓强制性是指要尽快赋予该项制度应有的法律地位，坚持有法必依、执法必严的原则，对官员财产申报中的违纪者要严肃处理，对情节严重者应予以法律惩处;所谓渐进性是指不能期待官员财产申报制度能够起到立竿见影的效果，要加强廉洁自律和反“四风”的思想教育，提高各级官员对财产申报制度的认知度和自觉执行的动力，在执行过程中注意风险防控。
三是赋予地方试点县市必要的自主权，形成“上下结合”推进模式。自主权包括允许地方进行较长期的探索，鼓励地方投入一定的人力和成本组建专门的官员财产申报监管机构，同意其有权自主选择在哪一领域采取哪种方式进行公示和监督。任何一种新的举措经由地方试点成功后，再经中央认可、采纳，逐渐向全国推广。要努力将该项制度纳入制度化、法制化、秩序化的轨道。
（三）、完善官员财产申报制度的运行环境和配套制度
“任何一项好的制度，要想行得通、办得到，一定要有一个配套措施和一个水到渠成的环境。”[4]对于中国官员财产申报制度来讲，其运行环境不完善主要表现为法治环境与社会环境两个方面。因此，要贯彻落实该制度，需要从这两个方面来完善其运行环境。法治环境的完善首先要求我们加快官员财产申报制度的立法进程，改变目前官员财产申报制度只有相关规定，却无法可依的现状。可以考虑制定《国家公务员财产收入申报法》、《反贪污贿赂法》、《国家权力机关廉政监督法》等一系列法律法规;也可以尝试在现有的《公务员法》中增加官员财产申报制度的相关内容，把“申报—公开—审查—监督—问责”五个环节明确写入法律，并增设相应的惩处措施以保证其执行力度与执行效果。
完善社会环境需要加快推进社会信用体系的建设，关键是建立真正意义上的金融实名制，参照美国、韩国和中国香港、台湾地区金融实名制的内容与做法，要求个人在银行开户时除了提供真实有效的身份证件外，还必须向银行提供个人资料，如住址、职业、婚姻状况、住房情况等基本信息。[5]未来一段时间，要继续推行信用卡交易制度，构建隐性腐-败的预防机制，加强体制内各监督审计部门与金融机构的资源共享平台建设。
完善官员财产申报制度的配套制度，还需要构建一套体制内反腐各部门与体制外反腐各主体协调互动的科学的反腐体系。目前在中国反腐-败和廉政建设实践中，初步形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐-败领导体制和工作机制。这种齐抓共管的反腐机制和运作方式对遏制党政官员中腐-败现象的滋长和蔓延、保证改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行发挥了重要作用。随着改革进入深水区和社会转型的加速，我国面临的反腐-败形势越来越严峻，国家反腐体系的整体效能要达到最优化，不仅需要各子系统功能得到充分发挥，更需要这些子系统之间互相配合，互为补充，协同互动，形成合力，这就需要在调动党政纪检监察部门、人大、司法机关反腐防腐积极性的同时，鼓励和动员广大公民借助网络、媒体等先进技术有序参与到对各级官员的监督中来。要充分重视和发挥公民在官员财产公开、审查、监督、问责环节的作用，努力弥补体制内监督不力的缺陷，最终构建一个体制内反腐各机构和体制外各种反腐力量协调一致、多元互动的科学治理体系，以确保官员财产申报制度和各种反腐措施的真正贯彻落实。
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