美国安全监督管理制度

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美国安全监督管理制度

由于美国是联邦制国家，全国范围内或者州与州之间的食品监督执法由联邦政府负责，各州内的食品安全监管工作主要由州政府负责。从联邦政府的角度而言，当前美国的食品安全监管体制是一种相对集中的体制，按照产品种类进行职责分工，即不同种类的食品由不同的部门管理，该部门负责与该种食品所有活动的监管，包括种植、养殖、生产加工、销售、进口等。主管部门主要有两个，农业部与食品药品监管局（FDA）。两部门之间有着良好的合作关系，达成了执法合作备忘录，并且每个月都要会晤，既分工，又合作，确实能够达到保证食品安全的良好效果。

美国安全监督管理制度

一、联邦政府负责食品安全的部门

除了上述两个主要部门外，还有至少十二个联邦机构在食品安全监管体制中扮演辅助或者支持性的角色。它们包括：农业部的农业市场服务局，农业部的谷物、打包机和畜栏管理局（Grain Inspection ,Packer Stockyard Administration, GIPSA）；农业部的风险评估与成本收益分析办公室(Office of Risk Assessment and Cost-Benefit Analysis)；商务部的国家海产品服务局(NMFS)，农业部的农业研究服务局（ARS），农业部的州际科研、教育合作与延伸服务局（CSREES），农业部动植物健康监测服务局（APHIS），农业部的经济研究服务局（ERS），财政部的酒类、烟草和轻武器管理局（ATF），联邦贸易委员会（FTC）以及美国海关。

（一）食品药品监管局（FDA）的食品安全监管职责

食品药品监管局（FDA）通过其“食品安全与实用营养学中心”（Center for Food Safety and Applied Nutrition，CFSAN），负责监管80%的食品，即除肉类、禽类以外的食品，包括进口到美国的相应食品，并发放除农药以外的用于食品的化工原料的许可证。

FDA与食品安全相关的经费预算和人员，比农业部“食品安全监督服务局”少得多。监督食品生产者是否按照标准进行生产加工是一件极其耗费人力的事情，FDA并没有足够的人手去监管所有的食品生产者。因此，FDA关于食品的执法不象农业部那样频繁，一年检查企业一次是很平常的事。但是，检查又是FDA一种主要的执法手段。FDA 监管大约5万家食品生产者或者食品货栈，但是，其官员只是隔上几年去拜访其中的几家。

FDA主要通过颁布食品标准来监管。为了防止食物受到污染而感染有害的微生物，或者因本身生长的原因而产生有害病菌而对人体造成剧烈的毒性危害，FDA针对食品的选择、准备、储存以及食品原料和成品的运输，制定、执行一系列的标准。该机构颁布了所有食品生产者都应当遵守的“良好生产规范”（good manufacturing practices），还针对特定的食品制定了相应类别的标准，例如针对低酸的罐装食品的标准。

就国内的食品而言，FDA不对食品实施许可，一般是由州政府或者其他地方政府发放许可证，FDA只对企业进行不定期的抽查。FDA要求所有的食品都必须实施GMP；制定了海产品和果汁的HACCP规定。2002年的《反生物恐怖法》要求FDA在该法施行18个月以内完成对所有的国内食品企业和进口食品企业的登记工作。

就进口食品而言，FDA只对婴儿配方食品、酸奶以及蚝等活海鲜实施许可证管理；FDA对进口食品生产企业实施现场监督检查，每年去15至20个国家进行现场检查；所有的进口食品在进入美国时，都要在关口接受FDA的抽查，未经FDA检查并合格的，海关不得放行。

实验室检测是FDA一种重要的监督管理方式。FDA共有12个实验室，分布在全国5个地区。每个实验室负责为本地区的FDA地区办公室以及执法人员的执法活动服务，不向社会提供服务。FDA的实验室在实施检测活动时，一般会保留同样多的样品，以供当事人再次检测使用。如果当事人不服FDA的实验室的检测结果的，可以聘请社会上的实验室再次检验，而不得再次请FDA的实验室检测。如果两次检测的结果不同的，当事人可以申请FDA总部裁决，或者提请法院审查。

为了及时应对食源性疾病，FDA与国家疾病预防控制中心（CDC）还有密切的合作。FDA有CDC的官员常驻，CDC也有FDA的官员常驻。双方在食源性疾病的信息方面互通有无。二者都属于“卫生与人类健康服务部”。

FDA还通过对兽药和饲料进行监管来保证食品安全，因为有的兽药能够通过控制动物体内的微生物来减少或者避免人感染食源性疾病，有的则产生有害的残留通过食物链进入人体。FDA设有一个兽药中心，负责对新上市的兽药进行审批，并与和农业部进行合作，对兽药的使用进行监控以减少兽药残留所带来的风险。

（二）农业部的食品安全监管职责

农业部的食品安全监管活动由负责食品安全的副部长（Under Secretary for Food Safety）负责领导。负责食品安全的副部长是于1994年专门为了推动农业部与农业有关的食品安全工作而新设立的一个职位。农业部底下的“食品安全监督服务局”（Food Safety and Inspection Service），负责执行食品安全法律，管理国内和进口肉、禽产品；对用作食品的动物屠宰前和屠宰后进行检验；检验肉、禽屠宰厂和肉、禽加工厂；与美国农业部市场服务局合作监测和检验加工的蛋制品；收集和分析食品样品，进行微生物和化学污染物、感染物和毒素监测和检验；在准备、包装肉、禽产品、热加工和其他处理时，建立食品添加剂和食品其他配料使用的生产标准；建立工厂卫生标准，确保所有进口到美国的外国肉、禽加工符合美国标准；肉、禽加工者对其加工的不安全产品自愿召回；资助肉、禽加工食品安全的研究；教育行业和消费者安全的食品处理规程。

FSIS拥有人数最多的食品安全监管队伍，对畜类和禽类食品及其标签拥有绝对的监管权。将88%的人头经费（1998年是3.27亿美元）用于畜类和禽类的加工厂的监管，雇用了7300名全职的监督人员驻在6200个畜类和禽类加工厂。FSIS与FDA的一个最大的区别是：FDA只是不定期地对食品进行检查，而且FSIS则要求其监管人员对畜类和禽类加工厂加工的全过程进行监督。

FSIS负责发放大多数畜类、禽类食品的标签许可，而FDA不对单个的食品的标签进行审批。FSIS还对肉类、禽类产品的化学物质残留（包括直接投放到有关动物体内的兽药、杀虫剂等化学物质）进行监管。环保局负责制定这些化学物质的残留标准。FSIS与FDA在畜类、禽类食品的监管问题有分工：前者负责畜类、禽类食品加工环节的监督，后者负责畜类、禽类食品市场流通不节的监管。

农业部与食品安全有关的部门还有：农业市场服务局，负责对鸡蛋进行分级的自愿认证体系，用于农业的生物技术产品，以及发放使用转基因杀虫剂的许可证；动植物健康监测服务局，负责监测动物植物疫病；农业研究服务局（ARS）和州际科研、教育合作与延伸服务局管理的农业科研活动中包括一部分食品安全相关研究。农业部1998年花在食品安全问题上研究经费是六千万美元，比其他部门的要多得多。

农业部还负责对进口的肉类和禽类食品的管理；农业部派官员到进口肉类和禽类食品到美国的企业进行现场检查，以确保其达到美国的相关标准与要求；符合要求的，方可允许向美国出口，并将有关企业的名单公布。进口食品在入关前还要进行检测，合格的方可入关。检测不合格的，进口商召回到出口国。如果在入关后发现不合格的，农业部将予以销毁。

（三）其他与食品安全有关的联邦政府机构

1、环保局

环保局是一个独立的联邦机构，负责保护公众免受环境污染的伤害。根据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠药法》的规定，环保局负责对用于庄稼的农药进行审批，并制定食物中农药的残留限量标准。FDA和FSIS负责执行这些标准。此外，环保局还负责制定安全饮用水的标准；管理有毒物质和废物，预防其进入环境和食物链；帮助各州监测饮用水的质量，探求预防饮用水污染的途径。

2、酒类、烟草和火器管理局

财政部底下的酒类、烟草和火器管理局负责对大多数的酒精饮料（精馏酒精、葡萄酒和啤酒）进行监管：管理这些饮料的命名、标签，制定相关的标准。酒类中的农药残留限量标准由环保局制定，但是由FDA执行。FDA 还负责监管酒精度低于7%的酒和烹饪用的酒以及酒中的添加剂的管理。

3、联邦贸易委员会

根据1938年修改的《联邦贸易委员会法》的规定，联邦贸易委员会负责食品广告的管理。

4、疾病预防控制中心

疾病预防和控制中心（CDC）与食品安全有关的职责有：调查食源性疾病的爆发；维护国家范围食源性疾病调查的体系；设计、采取快速行动、电子系统报道食源性感染；与其他机构合作监测食源性疾病爆发的速率和趋势；开发快速检验病原菌的技术、制定公众健康方针预防食源性疾病；开展研究，帮助预防食源性疾病；培训地方和州的食品安全人员。

5、国家海洋和大气管理局

商业部底下的国家海洋和大气管理局，通过“收费的海鲜检查计划”，检查渔船、海鲜加工厂和零售店是否国家卫生标准，并颁发许可证。

二、各州的食品安全监管机构

美国是联邦制国家，联邦政府与州政府有着各自的权力范围。前者负责跨州的或者全国性的食品安全管理事务，后者负责本州内的食品安全管理事务。各州议会都制定了相关的法律，对本州的食品安全管理体制作出了规定。大部分州都有自己的“小联邦贸易法”（little Federal Trade Commission Act）对州的食品广告管理问题作出了规定。这些法律主要以联邦的法律为模版，有的还提出了更为严格的要求。各州的食品由州的卫生部或者几个州政府的职能机构负责监管。

一般而言，州政府的卫生部负责对下级卫生部门进行指导、咨询，并培训卫生监督管-理-员以及从事食品服务业的人员。市、县政府的卫生部门负责监督本地区的食品服务业（food service）（餐馆、单位食堂以及食品摊贩等）、食品生产加工企业。

州政府负责食品监督的部门与农业部、FDA和环保局等联邦机构在各州的分支机构进行合作。例如，目前有28个州制定了肉类和禽类食品监督管理计划，与农业部的官员进行联合执法。联邦机构对州政府的食品管理人员进行培训，帮助其掌握有关知识和技能。

各州的法律对违法行为处罚较严。例如，新哈芬市的地方性法规规定：任何没有取得许可证或者许可证被吊销后从事食品服务业的，将被判为轻罪，罚款不超过100美元，或者监禁不超过90天，或者两种处罚都适用。违法行为持续的，每一天都将构成一个足以处罚法的违法行为。

美国食品安全监管体系的特点及启示2015-10-20 10:27 | #2楼

当前，食品安全问题已成为全球性的焦点。随着中国食品安全问题日益引起世人关注，如何加强我国食品安全监管体系建设是一个亟待解决的重大课题。

尽管美国在食品安全方面虽也存在一些问题，但美国已建立起比较协调高效的、从“农田到餐桌”的食品安全监控体系则为世人所公认。本文结合访谈美国南加州等地有关食品安全专家的情况，对美国食品安全监管体系的特点进行一些初步分析探讨，并结合我国国情，提出一些思考和建议。

一、美国食品安全监管体系的特点

1. “六位一体”、统一管理

1998年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业、卫生、科学与技术政策办公室主任共同担任。目前，美国的食品安全系统主要涉及6个部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等。其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁,EPA主要维护公众及环境健康，避免农药对人体造成的危害，加强对宠物的管理；NMFS执行海产品检测以及定级程序等,CDC负责研究、监管与食品消费相关的疾病。同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。

2.立法先行、动态调整

不断完善的法律法规体系是有效实施食品安全监管的基础。1906年出台的《食品与药品法（Pure Food and Drugs Act）》和《联邦肉类检验法（Federal Meat Inspection Act）》标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。一百多年来，美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。美国政府共制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护-法》；也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。

另外，随着科学技术的发展和食品安全方面新问题的不断出现，美国政府十分重视“与时俱进”，对已有法律法规进行及时修正，动态调整。如，1938年出台的《联邦食品、药品和化妆品法（Federal Food、Drug and Cosmetic Act，FFDCA）》，是美国食品安全方面最主要的法律之一。《食品与药品法》主要为了禁止在食品中添加有毒有害物质，但概念不够明确，而FFDCA则规定任何不洁的、腐烂的、腐-败变质的或其它方面不适用的食品都属伪劣食品。同时该法还规定，只要是在不卫生条件下制作、包装食品，那么不管有没有污染发生，都被视为伪劣品，这就对加工业提出了“良好操作规范”要求。

1958年美国对该法做了大的修改，主要包括两个方面。一是关于食品添加剂，要求生产商使用食品添加剂要在“相当程度上”保证对人体无害，凡是人或动物食用后会导致癌症，或经食品安全性测试后被证明为致癌的食品添加剂都不能使用；二是在409部分中增加了德兰尼条款（Delaney clause），赋予环境保护署（EPA）制定农药最高限量的权力，即要求所有注册在食用农作物上使用的农药都必须取得EPA认定颁发的使用限量规定。

3.风险管理、预防为主

美国十分重视食品安全管理方面的预防措施，并以实施风险管理和科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理的程序包括“风险评估”、“风险管理措施的评估”、“管理决策的实施”、“监控和评价”等内容。美国《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划要求对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。其中一个重要举措是推行HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point)，即风险分析和关键控制点作为新的风险管理工具。

HACCP作为一种控制食品安全的预防性体系，主要由7个方面的内容组成：进行危害分析和确定预防计划措施；确定关键控制点；建立关键限值；监控每个关键控制点；建立关键限值发生偏离时，可采取的纠偏措施；建立记录保存系统；建立验证程序等。

HACCP概念最早产生于20世纪60年代，由美国Pillsbury公司在为美国太空项目服务、提供安全卫生食品时率先使用。1973年，美国FDA开始在低酸罐头食品中推广采用。1985年经美国科学院推荐，HACCP被行政当局采用。经过几年的研究和发展，到1989年11月，由美国农业食品安全检查局（FSIS）、水产局（NMFS）、食品药物管理局（FDA）等机构发布了“食品生产的HACCP法则”。1990年至1995年间，美国相继将HACCP应用于水产品、禽肉产品、果蔬汁、乳制品、糕点、食用油、餐饮等诸多方面。1999年12月18日美国宣布，对输入美国的水产品及企业强制要求建立HACCP体系，否则其产品将不能进入美国市场。迄今为止，HACCP已被许多国际组织如FAO／WHO、CAC等认可，为世界范围内保证食品安全卫生的准则。通过建立和健全HACCP体系，使得美国食品的加工生产、包装贮藏、销售消费等“从农田到餐桌”等整个过程的安全控制既在统一的规范制约下运行，又能突出重点，减少食品安全控制的总支出，提高经济效益，为保证食品安全奠定了可靠的基础。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

4.信息透明、公众参与

在食品安全风险管理过程中，美国十分重视公众的知情权，强调保持每一项政策制定过程中的透明性，建立了有效的食品安全信息系统，形成了从联邦到地方，分工明确、全方位的信息披露主体，以及遍布全国的信息采集、风险分析以及综合的信息反馈等基础设施。食品安全信息披露范围、内容及公众参与的范围非常广泛。从披露的对象来看，主要包括消费者、生产经营者、科学家和研究工作者。例如，消费者可以从美国联邦政府的官方网站上获取大量的信息，包括如何安全备制各类食品、各种缺陷产品的召回信息，如何预防食源性疾病，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。科学家和研究工作者可以获得大量的研究报告，新技术趋势、风险评估的信息等。相应地，信息披露的内容主要包括消费者教育与培训信息、缺陷产品召回信息、管理部门的管理规则、工作指南、指导方针、食源性疾病信息、食品安全资源信息等。

此外，政府还提供多种平台让消费者参与食品安全管理。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互的方式下进行的。美国非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与，立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。

二、几点启示和建议

1.理顺管理体制，明晰职能划分，实行统一管理是有效实施食品安全监管的必要前提

保障食品安全是各级政府的重要责任。在明晰划分政府相关部门职能的基础上，实施统一管理，以整合资源、形成合力是美国等发达国家食品安全监管的一个显著特点。由于作为主要食品的农产品，按照产业链顺序，其产生污染的环节主要包括在农业生产过程中受到大气、土壤、水中有毒有害物质的污染，农业生产环节的污染，食品加工环节的污染以及食品流通环节的污染等4个方面，因而食品安全的监管必定会涉及许多政府部门，如农业、卫生、环保、工商、质检等部门。美国等发达国家食品安全监管的经验表明：问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工，以及在合理分工的基础上是否能够实施有效的统一管理。我国目前存在的问题恰恰就在于部门分工不够明确，时常出现扯皮现象，缺乏齐抓共管，协同共进。

2.不断完善的法律法规体系是有效实施食品安全监管的基本保障

建国以来，特别是改革开放以来，中国食品安全法律法规先后出台约917部。最主要的有《食品卫生法》、《中国农产品质量安全法》、《农药管理条例》、《兽药管理条理》等。近几年来，我国还加强了农产品质量标准建设，制定了一系列“绿色食品”、“无公害食品”的产品质量标准及相应的生产技术规程。这些法律、法规和规章构成了中国食品安全基本法律框架，在保障我国食品安全方面发挥了重要作用。但总体来看，我国食品安全方面的立法仍然滞后，主要存在“食品安全”尚未成为立法的整体性目标、立法内容没有根据食品安全面临的新形势和新挑战进行及时调整等问题。为此，需要加快制订一部综合性的食品安全法律的步伐，在对“农产品”和“食品”重新进行科学界定的基础上，将两者纳入统一管理，改变初级产品和加工品分割管理的局面，确保“从田头到餐桌”的全过程质量安全控制。应进一步完善食品质量安全标准体系，逐步实现我国农业标准体系和标准管理体系与国际惯例接轨。在制定产品质量标准的同时，适应国际潮流，尽快制订食品生产过程管理的法律法规，大力推行GMP、HACCP等程序化质量管理体系。美国政府十分重视“与时俱进”，对已有法律法规进行及时修正，动态调整的有关经验，值得我们进一步研究借鉴。

此外，建议重视研究如何以法律手段促进农业发展范式的转变问题。当前，在经济全球化、新科技革命和全球气候变化等大背景下如何转变农业发展范式成为国际上普遍关注的重大课题。通过建立和完善相关法律法规体系，加快我国农业从以追求高产量、高耗能、高污染为基本特征的发展范式向以可持续发展为核心的新的农业发展范式转变，大力发展有中国特色的绿色农业、生态农业、有机农业，这是实现农业跨越式发展、解决我国食品安全问题的治本之策。应将无公害农产品、绿色食品、有机食品认证工作纳入法制化的轨道，明确各类认证的法律地位，理顺相互之间的关系。逐步建立统一的食品认证认可体系，培育一批运作规范、社会信誉高、符合国际通行规则的食品认证机构，并加强对境外相关认证机构和有关代理机构的管理，加快建立食品的市场准入制度和劣质产品召回制度，为查处和销毁不安全食品提供法律依据。

3.促进信息透明、扩大公众参与是有效实施食品安全监管的关键环节

信息披露是食品安全管理透明化、公开化，提高消费者信任的基础。结合我国国情，借鉴美国等国经验，首先，应该尽快建立从中央到地方的信息披露主体，不断扩大公众参与范围和力度，保证信息披露和公众参与的全方位性；其次，应加大实验室能力建设，提高食品安全检测水平，尽快制定涉及食品安全信息采集、处理、加工的技术标准，提高食品安全信息采集和使用效率，为食品安全信息披露提供必要的技术支持；再次，尽快建立和完善相关的法律法规，为食品安全信息披露和公众参与提供制度保障。立法中应明确公民拥有“知情权”，政府有公开政府信息的责任和义务，除法定不予公开的信息外，其他任何信息都应及时公布。支持和鼓励公众和大众媒体对食品安全的监督。

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