赴日研修学习考察报告

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赴日研修学习考察报告

5月17日至24日，受日本兵库县政府的邀请，我随省政府应急办组团赴日本兵库县参加东北亚国家地方政府联合会第八届防灾分科委员会会议及防灾研修活动。日本兵库县有关人员介绍了日本阪神淡路大地震有关情况，考察了日本“人与防灾未来中心”和“兵库县广域防灾中心”。总的感觉，日本在防灾方面的意识、教育、防范、处臵、善后等方面具有成功经验，值得我们学习借鉴。现将主要情况汇报如下：

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一、日本防灾救灾基本情况

（一）防灾体制健全

日本是一个自然灾害频发的国家，地震、海啸、台风、火山喷发随时可能发生。为了减少灾害对人们生命财产造成的损失，日本防灾可谓是“警钟长鸣”。

日本有一个健全的防灾体制，可以应对突然降临的灾难。日本内阁府设有名为中央防灾会议的常设机构，其主席是首相，委员由国家公安委员会委员长、有关大臣和专家组成。中央防灾会议负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。日本内阁府设有危机管理的办事机构—内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立了“官邸危机管理中心”，各都道府县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，47个都道府县设有危机管理的办事机构—危机管理局。此外，还有市町村防灾会议，负责实施中央和 1

地方政府的防灾计划，较大市也设有危机管理的办事机构，町、村都有专人从事危机管理这项工作。

重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，其部长由首相担任，副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。地方政府在灾害发生或有可能发生时会成立灾害对策总部，由知事任部长，立即向首相报告情况，并有权要求出动自卫队，并向周边地区求援。为使运送救援物资的车辆畅通无阻，知事有权决定受灾地区道路禁止一般车辆通行。此外，气象厅、警-察署、电力公司、煤气公司、自来水公司、电话公司、铁路公司和公路运输公司都有自己的防灾体制，一旦发生自然灾害，既可统一行动，也可各自为战，全面投入救援和重建工作。

（二）防灾救灾保障有力

频发的自然灾害给日本的经济社会带来了严重影响。为把“天灾人祸”的损失降到最低程度，日本不断加强灾害管理，完善防灾体系。其中，为保障防灾赈灾工作的顺利开展，日本近年来不断提高防灾保障水平，并呈现以下四个特点。

一是提供充足的财政经费支持。日本政府防灾工作不仅在防灾法律、行政组织的建设方面下了很大工夫，而且在防灾资金的投入上也舍得花本钱。日本2017财政年度的防灾预算为2.53万亿日元，约合200多亿美元，约占一般预算总额的5％。防灾预算主要用于科学技术研究、灾害预防、国土保全以及灾后重建等四个领域。虽然每年的预算额度因情况不同有所变化，但仍保持在5～7兆日元之间。其中1995 2

年因发生阪神地震，导致防灾经费猛增到7.5兆日元。充足的防灾资金使日本在防灾科学技术研究、加强灾害预防措施、促进国土综合开发、完善灾害紧急应变设施、迅速实现灾后重建等方面都取得了显著成效。

二是进行扎实的防灾科技研究。防灾科研经费是日本防灾经费的重要组成部分，目前，日本防灾专业研究机构有专业防灾研究所、灾害研究中心以及防灾学会达26家。代表性的研究所有防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所等。另外，日本还在高等院校设立危机管理专业，培养防灾方面的人才。日本大学新设危机管理学系，设臵“防灾专业”、“环境专业”和“危机管理专业”为提高防灾科技研究能力，政府还出面组织防灾管理的攻关课题研究，主要课题包括：一般灾害共同事业的研究、地震灾害研究、关于暴风雨灾害研究、火山灾害对策研究、雪灾研究、火灾研究、危险物灾害研究和原子能灾害对策研究等八个方面。

三是系统整合公私防灾保障资源。日本采取灾前合同制的形式，通过与有关的事业单位、企业和行会、协会签订灾害救援合作协协议，有效地保证了市场经济条件下应急资源的整合。东京都与民间团体的协定一共有34个，通过协议委托它们在灾害发生时进行协作和救援，并明确征用物资的程序、费用负担和保险责任。例如，与东京汽车协会签订的协议规定：在发生灾害时，协会除因特殊原因外，必须提供救灾车辆；在汽车公司提出费用支付请求后，都政府必须在30天内支付；由于汽车公司的责任给第三者带来损失时，由 3

该公司负责；如果不是汽车公司的司机责任而发生事故时，按照补偿条例对该司机进行补偿。这样，有关的民间团体按照这些协定的规定，帮助政府储备或者提供救援物资，既能减轻灾害发生时的政府负担，同时又能使政府按照协议迅速调配和整合应急资源，确保了应急救援的物资、人员和设备的供应。

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四是提供优质防灾通信保障服务。为了确保信息传递的便捷顺畅，日本分别建立了以政府各职能部门为主，由固定通讯线路(包括影像传递线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”，以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”和以自治体防灾机构或者当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”等专门用于防灾的通讯网络。当前已经有完善的气象防灾信息、地域气象观测信息、河川流域信息、道路灾害信息等各种系统。日本气象厅在全国约600个站点放臵了地震测试仪和180个站点设臵海啸地震观测设施。通过地震活动等综合监视系统(EPOS)、地震海啸监视系统(KTOS)，对地震和海啸的观测数据进行分析和处理。

（三）地震防灾救灾对策

日本处于环太平洋地震带，属地震多发区。世界20%以上的地震发生在日本周边地区，特别是近年来地震频繁发生，1994—2003年全球里氏6级以上地震22.9%发生在日本及其附近海域。1923年9月1日东京等地发生里氏7.9级的关东大地震，造成14万人死亡， 57万户房屋损坏。近期最惨痛的大地震是1995年1月17日爆发的阪神大地震，这是 4

在日本社会经济高度集中发达的中心城市大阪和神户一带首次发生的直下型地震，震级达里氏7.3级，导致6436人死亡，10.5万户房屋损毁，多数公路、铁路等交通设施和煤气、自来水等生活设施中断，损失惨重。这次大地震后，日本政府成立了调查委员会，花费3年时间，将地震发生后启动应急预案、开展应急对策和灾后重建等不同阶段分成169个项目，详细总结了这次抗灾工作的经验教训。在此基础上，日本重新加强了地震对策，包括建设实战性的防灾与危机管理体制以及大规模灾害应对体制，建设地震防灾所需的信息系统，开展大规模、实战性的防灾训练，提高城市抗灾能力等。多年来，日本不断建立完善合理的地震防灾救灾体制，在地震防御、应急对策和灾后重建等方面积累了丰富的经验。

一是吸收阪神大地震的经验教训，修改法律法规，完善应急体制。日本的震灾对策主要依靠《灾害对策基本法》以及依靠该法制定的《防灾基本计划》加以推进实施。1995年，在阪神大地震发生的当年两次修订《灾害对策基本法》，增加了强化灾害对策应急组织及其权限、确保灾害发生时紧急车辆通行措施等内容，降低设立以内阁大臣为首的“紧急灾害对策指挥部”的条件，赋予市町村长向都道府县行政首长请求派遣自卫队的权力，允许在一定区域全面禁止一般车辆通行等。并对《防灾基本计划》进行大幅度的修订，详细规定具体的应对措施，明确实施主体。中央政府各相关部门和各级政府均修订了相应的防灾业务计划。

二是采取各种措施，培养国民的危机意识。国民危机意

识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。日本是一个地震、火山、海啸频繁发生且自然资源匮乏的岛国，其国民的忧患意识和危机感较强。这主要得益于日本平时的防灾和危机意识教育比较到位。为了提高国民防灾救灾的意识，日本各个城市都设有“市民防灾中心”，而且免费供市民参观。据了解，日本家家户户的门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒及急救包等。就连新潮的电脑游戏，也专门开发了考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措，日本国民不但提高了危机意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。

三是做好充分的防范应对准备工作。为了有效应对可能发生的灾害，日本各市町村对发生大地震时的受灾情况及最坏的结果进行推算预测并做好相关准备工作，其中包括：死亡人数、震后无家可归者、房屋倒塌数以及道路、上下水网、煤气网、设备破坏造成企业减产、物流人流停滞等带来的直接、间接经济损失等。比如根据地区防灾规划，市区都要建设应急供水漕，在发生地震灾害时，饮用水供水标准是每人每天3公升；粮食等主食的供应，是根据规定的标准，在区市町村开设的避难所进行的，在清除道路障碍3天后，就可以开锅做饭，在这以前发放的食品是由都以及区市町村储备和调拨。此外，还建设简易厕所，在学校和社区设立救灾物资储备仓库。

四是依托现代信息技术，建立健全灾害预警网络。去年1月，日本政府决定在2011年前建立全民危机警报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突

发事件。日本将在今年全面实现地面数字电视播放，并使每家每户的数字电视机和带有电视功能的手机能直接接收危机报警。据悉，日本松下电器产业公司已发明出使用数字电视提供灾害信息的“紧急防灾信息播报系统”。利用这一系统，如果观众在观看电视时发生灾害，无需遥控，电视就会强制切换成紧急灾害信息播报。

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五是加强重点地区防震救灾能力建设，完善抗震救灾设施。1995年阪神大地震后，日本制定了《地震防灾对策特别措施法》，中央防灾会议修改《防灾基本计划》，进一步强化震灾对策。《地震防灾对策特别措施法》要求在全国大力推进地震防灾对策，抓紧建设完善抗震防灾设施，加强地震调查研究。全国47个都道府县从1996年开始实施地震防灾紧急事业五年计划，开辟避难场所、避难路径，建设消防设施和防灾无线通信网络，提高中小学的房屋耐震强度。1996～2017年的两期五年计划共计投入33.9万亿日元，目前正在实施第3期五年计划。

二、日本防灾减灾工作给我们的启示

（一）建立灾情速报和救援机制。一是建立完善防灾通讯网络。吸取阪神大地震教训，日本政府从应急信息化基础设施抓起，建立起覆盖全国，功能完善、技术先进的防灾通讯网络。在应对本州岛地震工作中，政府反应极为迅速，应对十分有效，造成的损害较为轻微，总共有145人受伤，450座房屋遭受程度不同的损坏，充分显示了现代化的应急通讯信息系统在突发事件应对处臵工作中所发挥的显著作用。二是在灾害发生后，通过电视、广播等媒体及时通报灾

情和救灾信息，宣传灾害中逃生自救知识，紧密配合抗灾救灾工作。我国四川汶川大地震后紧急启动抗震救灾应急预案，电视、广播、网络、报纸等各种媒体立即跟上，迅速传递透明和公开的信息，使得谣言难以兴起，有利于保持良好社会秩序，稳定民众情绪，避免出现大面积的恐慌。三是建立个人自救、灾民之间互救和社会援救的联动机制。采取紧急应急救援，包括人员救助、防灾医疗、消防措施、交通管制、救灾物资的调拨、供给等。同时，进行灾情调查，防止次生灾害，确认受灾情况以及应急生活救助和灾后恢复重建等工作，使救援工作有序、有力、有效展开。

（二）提高全民防灾意识和全社会防灾救灾能力。日本根据地震带分布情况，针对重点区域制定专门的防灾救灾对策。围绕重点区域的防灾对策主要有：以东京为中心的首都直下型地震对策，以名古屋、大阪为中心的中部圈、近畿圈直下型地震对策，东海地区地震对策，东南海及南海地区地震对策，日本海沟及千岛海沟周边海沟型地震对策等。根据东南海及南海地区、日本海沟及千岛海沟地震防灾的需要，还制定了相关的特别措施法。各个县、市建有防灾减灾中心和灾害教育馆，并在小学教科书中加入了防震灾和海啸的内容。日本根据地震发生的规律，预测东海及东南海地区在近30年间，可能会发生8级左右地震，教育国民要做好防震的一切准备。要求各地以县或镇级区域为单位开展必要的粮食、饮用水和药品等防灾物资的储备，有条件的地区争取以家庭为单位储存灾难应急物品，做到有备无患。因此，我们也要采用多种方式和形式，普及抗灾自救逃生知识，开展必

要的防灾演习，对群众进行灾害逃生和避难教育，增强全民防灾减灾意识。另外，强化救灾专业队伍建设，提高专业救援人员素质，建立全市范围的全方位应急联动体制，做到召之即来，来之能战，战之能胜，提高抵御风险和抗灾减灾的能力。

（三）强化抗震减灾手段，将灾害造成的损失降到最低限度。一是提高地震预测预报水平。抗震防灾工作关键在准确的预测预报，日本阪神地震后，建立了灾害对策中心和菲尼克斯（不死鸟）防灾系统，预测受灾规模，制定一些有针对性的应急预案。我们要学习借鉴日本等发达国家地震预报预测技术，强化预测预报网络，提高预测水平，力争克服地震远期预报易、近期预报难的缺点。地震部门对重大地震灾害要及时提出预报和预警，建立重点地震防范区域，加强地震预防工作，有针对性制定防灾救援预案。二是提高房屋建筑质量和耐震强度。日本学校的教室用房投入最大，建筑质量最好，防震质量最高。因此，减轻地震造成的伤亡和损失，应加强建筑物耐震抗震技术开发，适当提高住房、学校及办公生产用房、商场、桥梁、大型设施等各类建筑物的抗震标准，严格执行验收程序，确保抗震等级，杜绝豆腐渣工程。

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