农村土地整治中农民权益保障措施研究

农村土地整治中农民权益保障措施研究

农村土地整治是指在一定区域内按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推进田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农村规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

一、农村土地整治中农民权益保障措施国内研究进展

在农村土地整治的过程中出现了许多有损农民权益的问题，使得这项利国利民的政策的实施效果大打折扣甚至有违初衷，因此必须坚决的采取措施予以纠正，加强对于农民合法权益的保护力度国内众多学者从不同角度对土地整治中下农民社会保障问题进行了多方探索，短短几年积累了大量研究成果，为政府制定科学决策提供了有益参考。综合目前国内专家学者研究成果，主要体现在以下几方面：

（一）土地整治中农民权益问题研究

一是行政方式下的土地整治中使农民权益受损，如袁崇法指出，现行的征地办法仍沿用行政占用方法，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损；二是农地制度残缺，如李红波等人和文晓波认为，农地征收制度和产权制度残缺是失地农民权益受到严重侵犯的主要根源；三是农民土地权益保护-法律缺失，如郑新建等人认为，造成农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，农民最基本的人身权利和财产权利面临威胁甚至遭到严重侵害的根源之一在于农民权益保护-法律的缺位。

（二）土地整治中农民补偿公平性研究

一是补偿标准不合理，如陆迁等人认为，“产值倍数”法中补偿费用远低于

土地出让收益和土地市值；王文衡认为，受二元经济社会结构以及法律法规不完善等因素影响，征地补偿机制不完善，建议以“土地换保障”等方式保障农民土地权益；二是补偿项目缺失，如吴次芳等人提出以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目；三是补偿安置办法由一次性货币安置为终生保障，如常进雄认为，一次性货币补偿未考虑失地农民长远生计，应建立终生社会保障制度。

（三）土地整治中农民社会保障体制相关问题研究

一是构建土地整治中农民社会保障体系，如涂文明主张建构以失地农民基本养老保险、补充养老保险、医疗保险的三维社会保障体系；徐元明提出设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障四种方式结合的保障体系；二是保障基金运营管理分析，如党国英认为，应建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”，将土地整治中收入陆续发放给农民，防止农民短期行为；三是保障基金来源分析，如马驰等人提出，土地补偿安置费以及土地整治中后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源；而吴刚等学者认为我国社会保障应实现“国家、单位和社区、个人三方面合理分担”的筹资原则；四是保障体系构建的制约因素分析，如史红斌提出，当前为失地农民建立具体的社会保障制度不是最为重要的，重要的在于厘清建立社会保障制度的制约条件。

（四）土地整治中农民社会保障制度构建模式选择

一是土地整治中模式探索，如黄祖辉等人认为，现有社会整治机制阻碍了土地的有序流转，提出以农村土地“三权分离”现状为出发点，在完善土地产权关系、土地治权结构以及土地整治中中介服务组织的基础上建立“散户—中介服务组织—大户”土地整治中模式；唐爱玲认为，政府应确保“以土地换保障”政策的落实到位，建立农村基本养老保障制度；郭阳旭认为土地仍作为农民社会保障的主要方式，土地整治中必须与土地保障联接，重新设计土地整治中补偿范围和金额，实现农村土地保障功能在土地整治过程的延续；二是土地整治中农民社会保障价值的确定，如王丽芳认为，在土地整治过程中许多流转农民因为没有相应的谋生技能和安置补偿费用不到位或太少而无法保障其生活，认为应从征地补偿费用中的安置补偿费用出发，研究现有征地补偿中估算土地社会保障价值方法的缺陷，改进估算土地社会保障价值模型。

二、国外研究综述

国外大部分国家很早就实行了市场经济体制，土地可以直接进入市场交易，现象较早，关于土地整治中农民社会保障问题的研究自然早于我国。目前国外就此问题研究成果大致如下：一是有关土地整治中补偿理论基础的研究。如马克思认为土地作为最重要的生产资料和商品，尽管本身无法移动但其权利可以转移，形成地租理论，成为土地整治中得以补偿的基础理论。又如，诺斯认为土地整治过程中只有土地产权界定清晰，才能使土地通过产权交易改进资源配置，实现帕累托最优，土地整治中者获得一个合理的补偿。二是土地整治中补偿标准的研究。目前国外大多数地区土地整治中补偿通常以市价为基础，综合考虑预期收益，由土地征用费和赔偿额两部分构成。这些国家的做法都在于尽量给予土地所有者一个超出土地实价的较为满意的补偿额，既保障农民权益，又实现土地资源优化配置。三是土地整治中补偿制度的研究。国外大部分地区的土地整治中补偿宗旨相似，通过立法确定土地整治中的主体、对象、目的及操作程序、审批权限、补偿标准等，充分保障农民利益；而依据差异性的补偿制度导致不同的具体操作方式。通常分为三种，一种是认为土地整治中是政府特有权利，一种是土地整治中属于公共行为，一种是土地整治中必须给予合理补偿。土地整治中制度有效保障了土地整治中农民的权益。如美、日、加拿大，政府只对适用于公共使用的土地整治中才有权征用且必须根据土地整治中者实际损失和预期损失确定补偿额；而德国土地整治中必须通过国家审批才能发生，补偿价格计算以官方公布可以流转决定时的交易价格为准。四是构建土地整治中农民社会保障体系的研究。包括农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助、再就业培训和教育等，降低流转农民今后的生存和发展风险，增强农民生存能力，缓解失业问题。大多数国家建立多家私营机构而非政府机构经营管理的土地整治中农民社会保障基金，且实践证明这种管理模式普遍高于政府管理的社会保障基金收益率。应该说，国外土地整治中农民社会保障体系构建比较完善，大多从明晰土地产权基础上保障土地整治中农民权益，且研究成果较我国较丰富，但国情差异下，许多研究成果只能借鉴参考，我国土地整治中农民社会保障制度构建仍需在我国国情基础上进行改革创新。

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三、农村土地整治中损害农民权益的表现形式

（一） 片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点

或扩大试点范围城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。核心在于，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，如农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。在国家对于建设用地总量控制非常严格的情况下，“城乡建设用地增减挂钩”就成为了地方政府解决建设用地紧张的重要手段。为了达到增加建设用地的目的，有些地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。结果拆了房的地不复垦为耕地，转为建设用地又没有增减挂钩指标或审批，一切擅自而为，这种行为表面上看是在统筹城乡发展，其实质却在借改造和发展之名与农民争利。

（二） 片面追求土地财政，违背农民-意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地

中央多次强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位。同时特别强调，要充分尊重农民-意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民-意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。可是由于土地财政是地方政府重要的财政来源，为了通过“城乡建设用地增减挂钩”来争取尽量多的建设用地，在农村土地整治过程中出现了许多违背程序和政策的强拆强建现象，结果导致大量的农村集体土地被圈占，有些干部甚至从中牟利，损农民之本来填自己的口袋。这不仅和国家制定这一政策的初衷是相违背的，而且严重的损害了这一 政策应有的社会效应，增加了社会的不稳定因素。

四、农村土地整治中损害农民权益的原因探析

（一） 土地利益的驱动

我国在推进城镇化的进程中城市建设需要的建设土地不断增加，而确保18亿亩耕地的红线又不能突破，因此造成建设用地紧缺，土地出让的价格也随之飙升。目前在地方和中央财政不能直接接轨的情况下，土地财政就成为地方政府财 政收入的支柱性来源之一。领导干部对于征地圈地乐此不疲，有的甚至提出“ 没有拆迁就没有新农村、没有拆迁就没有城市化、没有整治就没有新农村、没有

整治就没有规模农业”的响亮口号。究其原因主要是因为，一方面，强制迁村并居、把农民集中到一起居住和生活，很容易产生视觉上的美感，形成新农村建设上的政绩；另一方面，一旦将村庄合并、将农民合并居住，就可以用腾出来的宅基地换建设用地指标，对急需大量建设用地的地方政府来说，无疑非常有诱-惑力， 而后者更是开展迁村并居最主要的动力。

（二） 部分领导干部法治观念淡薄，漠视农民权利保护的刚性底线

农村土地整治或者拆迁的实质是一种建立在承认农民享有土地权利的基础上的利益分配过程，其目的在于增进土地资源配置的效率。也就是说，在土地整治后，绝对不能出现导致农民土地权益减损的后果，而这也正是评价农村土地政 策公平与否的起点。任何政策的制定和执行都必须在法治的框架下进行，也只有满足这个条件，政策的执行结果才具有适法性。同样农村土地改革政策的推行也需要制度上的破旧立新,需要法律的保驾护航。可是，有些领导干部置法律政策 的严肃性于不顾，肆意的扩大土地整治的范围，增加城乡建设用地增减挂钩的规模，采用非法的程序强拆强建，究其根本的原因在于这些领导干部官本位思想严重，法治观念淡薄，不能认识到不能基于任何借口去践踏法治的底线。

（三） 责任机制不健全

没有约束的权力最终的结果都是被滥用。土地整治过程中执法者的权力同样有被乱用的可能，而且实际中有的地方已经被严重的滥用了。之所以会出现这种现象一方面就是前面所说的官本位思想的作怪，政绩的巨大压力等；另一方面就是相关责任机制的不健全，这就使得领导干部明知这样做是和政策相违背的，但是这么做了也不会有什么问题，那么在权衡各种利益时农民利益往往成为被牺牲的对象。因此，在某种程度上责任机制的欠缺以及不健全就无形中助推了领导干部滥用土地整治权利的勇气，加剧了政策应然效应和实然效应之间的差距，而这两者之间的差距就是农民利益的损失。

五、土地整治中加强农民权益保护的措施分析

（一） 树立正确的政绩观

科学推进土地整治工作要认识到政府的核心职能是促进经济和社会的发展，提高人民的生活水平，为此要树立正确的政绩观和发展观，尊重科学的发展规律，始终把民生放在首位。同时我们的政府也应把坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障农民的基本利益，落实和树立民本思想，一方面改革农村经济发展

方式，加快经济发展，同时规范农村土地资源的使用，尊重农民-意愿，科学决策，因地制宜。完善农村土地资源的使用，除了我们政府自身意识的提高，树立正确的科学发展观外，同样也需要全社会的监督，完善问责制，严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任。而对于部分农村非法转让、出租土地，直接或是变相出卖土地的现象，我们政府有关部门要制定和完善农村土地制度规范等方面的法律法规体系，加大政府的支持与保护力度，对于农村私下违法交易等更应该加大整治力度，建立有效的管理制度。

（二） 对领导干部进行法治教育，提高依法执政的自觉性与主动性

要加强领导干部的法治意识的宣传和教育，让包括地方政府在内的各个主体能够清楚地认识到农民权利保护的刚性底线而遵守法律，能够清楚地认识到法律的权威而敬畏法律，以便能够清楚地认识到法治之于土地整治的意义而发自内心地尊重法律、尊重农民土地权利。在这里，我们要特别强调对法律与农民权利的尊重意识，要使政府部门从被动遵守、抽象敬畏的最低标准提升到主动尊重。如果各地政府能够发自内心地尊重农村土地法律制度，那么就会真正地把农民当 作权利主体看待，就会给农民以具体的权利、实在的利益，就会出台一些保障农民土地权利的具体规则，而不仅仅是提出一些抽象口号。只有地方政府把农民当作统筹城乡发展的权利主体看，那么土地整治政策才会真正落脚于农村与农民 发展。

（三） 完善决策机制，提高农民参与度，切实保障农民的需求和利益

农民是土地整治过程中的主要的受众群体，也是利益受影响最直接的群体。为此需要保障农民事前的知情权、决策的参与权以及事后的救济权，只有这样才能真正的体现决策的透明度和公允度，同时也能增加监督力度。具体措施为在做出决策之前决策机关要履行对受影响农民的告知义务，使农民能够有充足的时间评估决策实施对其可能造成的影响，以便决定在决策制定过程中应秉持的立场。在决策的过程中要提高农民的参与度，为农民提供表达意见的顺畅途径，而且要明确规定，农民的意见是决策时必须要考虑的因素，从而提升农民在决策时的影响力。在决策的执行过程中赋予农民必要的监督权，同时对那些有损农民利益的土地整治行为，要为农民提供诉求渠道，赋予农民应有的救济权利。只有这样农民的需求和利益才能得到真正的保障，同时也能增加农民对于政策的拥护程度，减少政策执行过程中遇到的阻力，提高执行的效率。

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