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土地股份制改革政策
一、国家政策背景
2011年政府工作报告中提出“坚持和完善农村基本经营制度，健全覆盖耕地、林地、草原等家庭承包经营制度。有序推进农村土地管理制度改革。”就是要求进一步深化改革农民群众最关心最重视的农村土地利用问题。解决土地改革问题事关农民百姓的生活，也关系到中国未来的发展道路。
十七届三中全会文件《决定》提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，按照依法自愿有原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地股份制成为建立健全农村土地承包经营权市场的一种有效形式。
2011年11月22日，在“城乡统筹发展与深化土地制度改革”学术年会上,国土资源部副部长王世元表示:要积极稳妥推进农村土地使用制度改革,凡有条件的农村,鼓励实行集体。
2015年浙江省工商局、省农业厅联合发布《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，鼓励农户以土地承包经营权作价出资。
二、各地区的探索
20世纪8O年代中后期开始，探索农村土地集体所有制新的实现形式，让农民个人作为集体的一个组成部分真正实现其土地权益的实践在广东珠江三角洲，以及四川、山东、福建、浙江等地区扩展，农村集体土地股份合作制改革正是在这样的背景下出现的。
不同的地区对于土地股份制的改革方向有所不同。主要分为以下四个模式：
(1)南海模式。其主要特点：一是根据不同的资产条件选择不同的折价形式，主要是对集体土地和固定资产进行评价入股；二是根据每个农民不同的情况分别配置股权，具体配股方法有因素配股法、两级配股法、综合因素配股法；三是根据不同的情况选择不同的股份形式，主要形式有社区组织股份合作制、土地股份合作制、企业股份合作制。
(2)苏州模式。其主要特点；股权设置主要有两种形式：一是农民以纯土地入股的土地股份合作社，土地一般不作价，入股土地由合作社统一整合后实行对外发包或租赁，所得收入按 入股土地份额进行分配。二是以农民土地入股为主，资金、技术等参股的股份合作社。入股土地一般要作价折股，合作社经营收益按股份进行分配。
(3)上海模式。其主要特点：一是集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村(组)集体，村(组)集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地打包以后，以集体的名义再入股到特 定的经济组织；-是特定的经济组织将集体入股的土地集中起来，打破原有的界限，进行统一规划整理后，以出让、出租等形式将土地推向市场，形成一级农村土地市场；三是土地经过一级市场到使用者手中后，在合同规定的期限内，使用者可以依照法律和合同规定有偿流
转。
(4)成都模式。其主要特点：一是村民小组成立由村民自愿组织的集体经济合作社，行使最基本的集体土地所有权；二是集体经济组织和现有村民小组、村民委员会剥离，村民以其所 有权或使用权收益股份入股组成(组级)集体经济组织即合作社，总合成(村级)集体经济组织即合作联社；三是乡成立农村集体资产监督委员会，行使集体资产的监督权。产权主体明确 后，集体经济合作社在调查摸底的基础上，向村民进行确权公示，最后由有关的政府部门登记颁证。
三、浙江省的政策
为了响应国家有关的政策，浙江省对农村也进行了积极有益的探索之路。省内的各个县市纷纷出台相对政策，如：宁波市出台了《农村经济合作社股份制改革实施意见（试行）》; 《余杭区创新农村土地流转机制推行土地承包经营权股份制改革工作实施意见》; 《温州市农村土地流转体制机制创新工程实施方案》等，这些意见的颁布都为农村土地股份制的改革提供了良好的政策支持。
最近几年来，在省内各个县市中已经陆续开展了农村的试点地区，并取得了可喜的成绩。上虞市永和镇虞东粮食合作社在响应农村的同时，制订《粮食专业合作社章程》、《粮食专业合作社内部管理责任制度》等一系列规章制度。通过土地承包经营权作价入股合作社，实行规范化管理，促进规模化经营。合作社享受税收减免、补贴等一系列优惠政策等形式，极大地促进农民耕种的积极性。
四、存在的某些问题
1．对土地整治的认识不够深入
一些地区对农村土地整治尤其是城乡建设用地增减挂钩政策的理解不到位，执行方面存在偏差。不少地方为了获取更多的建设用地指标，不惜将土地整治新增节约指标全部用于城市建设用地和工业用地，而不是站在统筹城乡发展的高度进行统筹考虑，忽视了农民群众的利益。
2．规划编制技术方法落后
由于土地整治规划编制技术方法相对落后，因此规划目标的设定存在偏差，导致在规划实施时，土地开发整理面临的形势和背景发生了较大变化，所以难以按照上一轮规划确定的目标执行。此外，土地利用总体规划、村镇建设规划和产业发展规划等新农村建设各专项规划之间，衔接不够，导致规划实施和执行力度不强，这也是制约农村土地整治推进的重要因素之一。
3．相关配套政策不完善
对于很多地方而言，土地整治是新生事物，尚处于初级阶段，现有政策法规和体制不够完善，距离严格规划计划管理，加强权属管理与质量管理，切实保护农民群众利益和农村集体财产权益的要求，还有一定距离。亟须对已有政策框架设计和土地整治重点环节予以规范完善。
4．项目监管机制不健全
土地整治牵涉到承包土地的权属调整，需要巨额资金投入，同时还需要农业、林业、水利、建设、交通等诸多部门共同参与，然而广西缺乏强有力的统筹协调机制和项目实施监管政策来保障土地整治工作的开展。
五、一些建议
1．进一步提高思想认识
一是加强宣传。建议地方各级国土资源部门要切实加强宣传，营造有利于实施土地整治项目的社会氛围，积极争取人民群众的拥护支持，让他们理解实施土地整治项目，让他们成为实施土地整治的坚强后盾；二是调动各界的积极性。建议地方各级政府在深刻理解开展农村土地整治项目重大意义的基础上，深人调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到扬长避短，同时鼓励对土地整治进行多种模式的探索，充分调动农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情。
2．科学编制相关规划
一是建议按照《全国土地整治规划(201l～2020年)》修编工作要求，同步开展自治区级规划和全国规划的编制工作，市、县级规划编制先行开展试点，在总结试点经验的基础上部署编制工作。乡、村结合土地整治示范项目和城乡建设用地增减挂钩项目区安排等，以乡(镇)、多村或单村为单位，因地制宜编制乡(镇)土地整治规划、村级土地利用规划和土地整治项目区规划；二是抓紧做好土地利用总体规划、村镇建设规划和产业发展规划等相关专项规划与土地整治规划之间的统筹、衔接和协调工作；三是建议国家尽快统一制定省、区、市、县级土地整治规划编制技术规程，以引导各地规范开展土地整治规划的编制工作。
3．完善相关法律法规
农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多，需要完善的法律机制来保障。要积极探索，尽快出台相关的法律法规政策和制度，有序推进土地整治立法，做好土地整治的法制保障。
4．健全项目监管体系
一是明确权属管理的程序、权属调整的方法等，出台农村土地整治权属管理等配套性法规政策，进一步推进农村土地整治的规范运行，切实维护农民利益；二是加强对项目业主、有关行政主管部门、监察部门等相关人员的党纪国法教育和廉洁自律教育，加快建立和完善招投标市场诚信体系，制定完善土地整治项目实施过程中的激励和惩戒措施，以便形成政府监管、行业自律、社会监督的约束机制；三是强化土地整治监管力度。利用“一张图”工程，以土地综合监管平台为支撑，对土地整治和城乡建设用地增减挂钩的试点范围、计划指标管理、复耕规模与质量、建设用地开发与利用、产权管理等，进行全面、全程监管，构建完善的土地整治监管体系。
新一轮土地改革政策“定调”政策
由国土资源部组建的土地改革研究小组在经过一年多、对11个省份的50多个城市进行深入调研后，目前已形成关于新一轮土地管理制度改革的框架建议，其中的核心部分极有可能成为新一届三中全会对新土改政策“定调”的理论基础。
新一轮土地改革的总体方案大致为，在不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的前提下，提高征地补偿额度，缩小征地范围，盘活存量建设用地，规范农村经营性集体建设用地的流转，探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径，严禁将农地直接流转为商品房建设。
与土地改革总体方案相对应，在十八届三中全会之后，相关部门将密集推出一系列新的土地改革政策措施。下一步国土资源部除了出台重新修订后的《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还将部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法
对于很多人关注的农地直接入市，国土资源部基本确定的方向是，在确保18亿亩耕地红线的前提下，先开展集体建设用地改革试点，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，在此基础上，再逐步形成城乡统一的建设用地市场。
试点
按照现行土地管理法律法规，土地所有权归属分国有土地、农村集体土地两类，农村集体土地从土地用途的角度来划分又分为农用地和建设用地。建设用地主要是指用于宅基地、乡镇企业用地等用途的土地。农户宅基地属于非经营性建设用地，乡镇企业用地属于经营性建设用地。在中央力推新型城镇化建设的大背景下，这两类土地是市场紧密关注的潜在“蛋糕”。
据一位不愿具名的国土系统专家介绍，目前国土资源部等方面对农村集体建设用地的改革计划都较为保守，采用的是先选择在一些条件适宜的地方做“试点”，逐步积累经验，以指导更大范围内的新一轮土地改革。
在宅基地试点方面，国土资源部设定的改革目标为，近期主要是在坚持农村一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置的宅基地流转；远期则是在完善农村宅基地制度的基础上，逐步放开宅基地使用权流转，实现农民拥有宅基地与房屋完整的财产权。
在经营性建设用地流转方面，国土资源部初步确定了28个试点市县进行改革尝试，基本的要求是，各试点市县必须遵循“流转必须符合国家产业政策、土地利用政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规规定”，“流转土地不得用于商品住宅建设”等原则。
原国家土地管理局规划司副司长郑振源、中国土地学会副理事长黄小虎对国土资源部即将开展的宅基地试点一致的分析是，国土资源部所指的一部分农村闲置宅基地其实并不“闲”，特别是在一些北京、深圳等城市郊区，基本上都是以小产权房的形式存在。下一步推进宅基地试点改革，必然会面临解决小产权房的难题。
对于国土资源部提出要探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的改革路径，郑振源表示，其实这样的改革也没多大新意。其实早在1999年至2002年期间，国土资源部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、广东顺德等地开展了
农村集体建设用地流转试点，但由于土地改革政策不配套，这些早期集体建设用地流转的试点也都基本萎缩。
郑振源分析说，从2015年十七届三中全会中央就提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，从政策主管部门透露的信息来看，政府未来还会继续垄断征地，并继续限价征用农民的土地，农民的土地权益还是很难得到合理保障。
争议
现行农地征补制度最为突出的问题是政府垄断卖地，对农民的征地补偿标准又偏低，这样导致的结果是，政府靠廉价征用农地后再转手以数十倍甚至上百倍的收入卖给房地产开发商，或者大搞开发区，而农民从中只获得10%左右的土地增值收益。
从2015年中央提出逐步建立城乡统一的建设用地市场开始，国土资源部等方面就开始着手修订《土地管理法》，据前述不愿具名的国土系统专家介绍，修改《土地管理法》最初的基本思路，就是允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同地同权同价的地位，这样才能保障农民获得的征地补偿较为合理。
在推进《土地管理法》修订过程中，国内一些专家学者希望能按照建立城乡统一的建设用地市场的思路，完成对农村集体土地流转、征地、土地供应乃至住宅用地续期费用等问题的突破，推动土地体制更深层次的改革，但令人失望的是，直到目前为止，国土部门还未完成对《土地管理法》的修改。
前述不愿具名的国土系统专家告诉经济观察报，在国土资源部修订《土地管理法》和制定“农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见”期间，国土资源部遭遇了来自有关部门和地方政府的较大阻力，一些改革力度较大的政策也因此被-迫夭折。
事实上，从公开的报道也可以看出，目前在对相关土地改革政策的很多方面，中央部委之间，中央与地方之间，以及政府官员与专家之间，都存在很大分歧。以成都、重庆等地在城乡统筹中实施的“地票”为例，成都、重庆等地方政府的说法是，在农地整治、拆迁中，政府把80%-90%的收益给了农民。一些政府部门的官员以及周其仁等专家对成都、重庆的做法表示推崇，但中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文对此却并不认可。
今年6月，陈锡文公开表示，现在的小产权房是违法的，主管部门应该进行严格清理。他同时还表示，对于国土资源部推行多年的“增减挂钩”政策，也并不赞同。
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