医疗卫生规章制度

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医疗卫生规章制度

2015年4月，《中共中央、国务院关于深化医改卫生体制改革的意见》向全社会公布，医药卫生体制改革正式启动。一年来，医改推动力度很大，政府投入大幅增加，基本医疗保障已覆盖12.3亿城乡居民。北京大学中国经济研究中心教授、医改专家李玲认为，现在比较突出的问题是资金投入增长较快，而医疗卫生体系整体效率不高，资金的浪费和低效率使用的情况还比较普遍，2015年和2015年，我国的卫生总费用连续两年迅速增加，从2015年的10488亿元达到2015年超过16000亿元，但许多费用并不是提高了保障水平，而是由过度医疗和虚高费用而带来的，政府支出增加了，但是患者的负担并没有显著降低，使得群众对医药卫生改革的成果感受不深。而医疗卫生行政管理落后是造成医疗卫生体系整体效率不高的主要原因。那么，医疗卫生管理体制改革应该从哪“开刀”呢？李玲教授对此提出了自己的观点。

医疗卫生规章制度

一、多头管理是医疗卫生领域的突出问题

职责交叉、政出多门的问题在我国医疗卫生领域表现尤其集中，故需要痛下决心改革管理体制才可能彻底改变目前的突出矛盾。现在，我国医疗卫生事业的行政管理涉及卫生、药品监管、劳动保障（城市医疗保险）、民政（医疗救助）、计划生育、质检（传染病国境检疫和进出口食品卫生等）、安监（职业病防治）、物价等多个部门，职能高度分散，权责不对等问题较为突出。这种分散的管理体制，不利于统筹各类卫生资源配置、应对重大公共卫生事件、严格药品食品质量监督、加强医疗机构监管，不利于提高工作效率，也不利于问责制的落实。自20世纪90年代以来，各部门都出台过不少理论上有效的改革措施，但是由于各部门之间目标不一致、步调不统一，使得这些措施都难以有效落实下去，人民群众对看病就医等健康问题抱怨越来越多，居民健康水平改善速度下降。

目前，我国的医改面临严峻挑战，行政管理体制没能理顺，是一个重要的原因。这一问题表现在两个方面：一是同一个部门的责任、权力和手段不统一。例如，卫生部门的责任是为居民提供公平有效、满足社会多层次需要的医疗卫生服务，保障居民健康。为了实现这一目标，需要统筹调控人、财、物等资源，但是，卫生部门并不掌握医保基金、人才培养和药品器材价格制订等权限；又如，社会保障部门负有为居民提供低成本、高覆盖的医疗保障的责任，但社保部门并没有足够权限和手段管理医疗机构，控制医疗成本；二是管理分割、协调困难，导致部门之间的工作很难形成合力，各部门相互之间责、权、利的边界不清晰，政策的整体性、一致性和执行中的部门联动性都显不足。

建国以后，我国医疗卫生行政管理体制是相对集中统一的，曾经发挥了良好的防治疾病、促进全民健康的作用，人均期望寿命从解放前的35岁提高到1981年的68岁。近30年来，卫生管理体制逐步走向分散化，先后将计划生育、城市医疗保险、食品药品监管、国境卫生、职业病防治等职能从卫生部门分离出来，单独成立机构或归入其他部门管理。从实践来看，当时把原来相对薄弱的医疗保障、药品管理等部门独立出来，对于这些部门的快速发展完善，起着一定的积极作用，但整体效果并不好。首先是肢解了卫生系统的完整性，造成过高的行政协调成本，改革发展任务难以有效落实；其次是加剧了权责不一致的矛盾，不符合精简、统一、效能的改革原则。当前，随着医疗卫生改革的进一步深入，各部门之间目标不一致的问题逐步成为矛盾的主要方面，部门分设所带来的不协调问题，已经超过了其发挥的有益作用。

二、医疗卫生管理体制改革的理论基础和国际经验

医疗卫生事业涉及医疗服务、公共卫生、医疗保险、医疗救助、药品生产流通等多个部门，是涉及门类较多、对部门之间协调配合要求较高的行业。由于医疗卫生行业的专业性、复杂性较强，管理手段多样化，更有必要实现行政管理体制的集中统一，各部门心往一处想、劲往一处使，才能实现保障人民健康的目标。

“大部制”有利于部门内的统筹协调，有利于实现医疗卫生行政管理体制的责、权、利明确一致。医疗卫生行业的管理是一个复杂的大系统，既包括筹资保障，又包括服务提供；既要提供高质量、多层次的服务，又要严格控制成本等等，当前，同一事务分由多部门同时管理，无法衡量最终绩效究竟应当归因于哪一个部门。例如，当前医疗服务体系和医疗保障体系是分开管理的，“看病贵”理应是医疗保障部门的责任，但医疗保障部门只负责筹资和支付，用来管理医院的手段是有限的和粗放的。而如果实行了“大部制”，一个部门既管医疗服务，又管医疗保障，那么它当然应该承担全部的责任。实行大部制以后，责、权、利三者可以得到明确的界定和统一，能够避免当前依照职能进行部门分立管理时出现的部门之间争夺权利、规避责任的现象。

在发达的市场经济国家中，政府机构设置的发展惯例是在社会事务领域中，按照业务划分实行“大部制”。在医疗卫生领域，由于医疗卫生的高度公益性和社会服务性质，这样的“大部制”思路更为明显。在部分发达国家的政府机构设置中，将卫生与社会福利事务联系起来，组建“卫生与社会福利部”已成为流行的做法，卫生和社会福利整合化与一体化的“大卫生”概念成为国际通则。如日本政府在2004年将劳动省与厚生省（日本厚生省类似于我国当前卫生部和劳动与社会保障部中有关医疗保障的部分职能）合并，重组为劳动厚生省，使对医疗卫生、劳动保障和社会福利事业的管理成为一体。又如美国的“卫生与人类服务部”，整合了医疗卫生服务和保障、人口老龄化、灾害和急救、疾病控制和预防、药品和食品、家庭和儿童保健、退休和养老基金，以及特殊人群支持等一系列与医疗卫生和社会保障相关的管理职权。

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