食品安全管理法律制度

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保障食品安全的法制问题

食品安全管理法律制度

食品安全关系人民群众的生命健康，要彻底解决并根除诸如安徽阜阳奶粉事件之类恶性案件的发生，除了进一步加强市场监管外，在食品安全的执法体系等深层次领域更值得反思。

食品卫生安全监督体系中存在的主要问题

（一）食品安全相关法律缺乏系统性和完整性。我国目前涉及食品卫生安全的法律体系由食品生产和流通安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成。我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规多达十多部，如《食品卫生法》《产品质量法》《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《食品质量安全市场准入审查通则》《农药生产管理办法》《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》《兽药管理条例》《刑法》《消费者权益保护-法》《投机倒把行政处罚暂行条例》及其《施行细则》、国务院各部委出台的规章、“两高”的司法解释等。法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄。一些法律规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制，如作为食品监管核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和交叉；因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不当的现象比比皆是。对同一具体的食品制假售假行为，处理结果差别较大。

（二）食品安全监管多头执法，职能部门责权界定不清，协调机制运转效能不高。《食品卫生法》第三条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”第三十二条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。铁路、交通行政主管部门设立的食品卫生机构，行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品卫生监督职责。”

由于食品卫生监督管理具有很强的专业性，按照《食品卫生法》赋予“县级以上人民政府卫生行政部门”的执法主体和普通法不能覆盖专业法的原则，卫生部门在食品卫生监督中负有主要职责。但同时上述条款中的“国务院有关部门”目前又涉及食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等10多个部门；按照《食品卫生法》，这10多个部门作为执法主体对食品卫生均可行使管理权。此外，《产品质量法》及《动植物检疫法》等法律法规也赋予上述有关部门以食品卫生安全监测检查等管理职责。如：食品药品监督管理部门依据《食品卫生法》，可依法组织协调对食品卫生重大事故的查处工作；公安部门依据《食品卫生法》和《刑法》，可查处构成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案件；农牧部门依据《动物防疫法》，主要落实农产品质量安全检测制度，负责对农业投入品的监管，重点整治农药、兽药及违禁药物残留超标；商务部门依据《食品卫生法》，主要对定点牧畜屠宰单位实施监督管理，规范农贸市场家禽现场屠宰行为，全面遏制注水肉上市；工商部门依据《消费者权益保护-法》，主要把好食品经营主体市场准入登记关，依法取缔无证照经营行为，并负责对流通领域食品的质量监督管理和打假工作，依法严肃查处经营假劣食品、虚假食品广告、商标侵权等违法行为；质量技术监督部门依据《产品质量法》，主要落实生产（加工）食品质量安全市场准入制度，对食品、农产品及投入品质量安全进行监督检查和市场强制检验，并负责取缔无生产许可证的非法生产（加工）食品单位；出入境检验检疫部门依据《进出境动植物检疫法》，对进出口食品、动植物及其产品进行检验、检疫和监督管理，严防不合格食品的进出口及疫情疫病的传入传出等。

以生猪从生产到猪肉上市流通的完整产业链为例：在生猪生产、成长环节，生产兽药的企业由农业部兽药局、工商总局负责；使用兽药的养殖业及作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责管理；生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者由畜牧局负责外，其他均由商务部负责。在销售流通环节，卫生监督由卫生部、商务部、国家质监总局负责。猪肉上市进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质监部门、环保部门的监管。工商部门作为市场的主管部门对上市的食品进行复检，对掺杂使假行为予以处罚。质量技术监督部门负责食品的质量检查和认证，农业畜牧部门负责肉制品的检疫工作，卫生部门负责食品的卫生检查。执法中各部门职责交叉，都可以执法，界限和责任又不很明确，出现了执法模糊或真空地带。

在行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为背后存在部门利益。部门间受利益驱动，倾向于有“利”环节，而使无利的监管环节受重视程度降低，不能形成执法合力。因此，尽管监管密集，成本巨大，但成效并不明显。加之各部门都能利用《食品卫生法》等法律、法规进行监管，使得各部门都在食品卫生监管的软硬件及人力财力上有所投入，而各部门的食品监管力量并没有全面沟通和协调，总体上出现了卫生监督执法资源的重置和浪费。而在与收费环节有关的监督检测设备上的竞争性投入，造成监管资源更大的浪费。因此，多头管理既消耗卫生执法资源，竞争性投入又造成资源极度浪费。

在目前的食品安全管理中，法律规定的以上10多个部门都在各自职权范围内依法行政，各管一摊。但因卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局等国务院相关部门食品安全执法职能相互交叉，权限界定不清，且各部门各自界定食品安全等级，而没有统一的界定标准，自然食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品（A级，AA级）名目繁多，使界定自身失去了权威性和可信度。多部门共同监管食品质量和食品卫生，造成多头执法，重复执法，权力交叉重叠，有好处的事大家争着去做，没有好处的事大家都躲得远远的。不出问题时大家都管，出了问题后相互推脱。经营户苦不堪言，守法业主怨声载道。

食品卫生监管多头执法的混乱曾一度引起国家有关部门的高度重视，地方政府也采取各种措施、想尽种种办法试图协调各部门统一执法，整治食品卫生秩序，打击不法商贩违法行为。但这种以各级地方

政府行政副职挂帅、以某一部门为主牵头组成临时“联合舰队”采取专项整治行动之类的协调运作机制，虽然在整治规模上声势浩大，在打击力度上能震撼四方，但这种“临时突击队”只能管一时，不能管“一世”，“风声”过后面貌依旧，整治结束“死灰复燃”。

（三）食品安全法律的前置性不够，食品安全法律体系的广度不够，预防性卫生监督难以实施。食品安全是“从农田到餐桌”的系统工程，对整个体系的管理，应突出源头及加强前置性研究。目前的食品安全法律体系对田间管理，卫生部门对餐馆建筑的审核等食品初级生产安全操作和潜在威胁重视不够，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，食品安全法律体系的广度不够。而且就目前情况看，大部分食品生产经营单位规模小、条件差，难以达到卫生要求。但为了社会稳定和解决社会就业压力，卫生部门也不得不予以许可，即使不许可，仍然存在无证经营，工商部门难以取缔。对一些较大的食品生产企业，建设、规划等部门在卫生行政部门未进行预防性卫生审查的情况下，即办理工程开工许可证，使部分食品生产企业从设计开始就留下了日后食品卫生方面的隐患，有很多问题是以后难以改进的。

（四）农村食品卫生问题严重，食品市场的发展现状和地方立法不协调。随着安徽阜阳劣质奶粉曝光，加工制成品的卫生质量更成为人们关注的重点。尤其在农村集贸市场、城乡结合部、小摊贩、小作坊加工的熟食品和小门市店出售的制成品，其卫生和质量存在的问题较多。近年来食品中毒多发生在农村，而且以家庭内引起的食物中毒居多。首先，由于农村卫生条件差，农民缺乏基本的食品卫生安全意识。而且食品及原料的采购、贮存、加工缺乏卫生安全意识，尤其是家禽、家畜宰杀前不检疫，宰杀后加工、操作、贮存不当，引起细菌性食物中毒。其次，农村市场监管薄弱，而劣质食品也正在将监管力量和安全意识薄弱的农村变为销售场所。农村食品生产部分是前店后厂，自己生产自己销售，市场是自发形成的，消费者依据消费习惯就近购买，再加上农村地域辽阔，形成局部监管盲点，因此农村的食品卫生形势严峻，问题严重。但目前许多地方并没有制定农村食品卫生安全监管的地方性法规，也没有完善的食品安全地方性法规，现有的卫生执法队伍和力量又难以覆盖到地域辽阔的广大农村，执法监督体系也不完善，因此农村食品完全统一监管存在诸多困难。

建立和完善食品卫生安全监督体系的几点建议

（一）要真正从源头上保障食品卫生安全，首先应加强食品安全立法，整合执法资源，使立法由权利定位逐步向责任定位过渡，建立完整统一的食品安全监管法律体系。建议全国人大尽快启动《食品安全法》的立法程序，使之成为一部能够对食品安全实施由农田到餐桌完整产业链全程监管的法律，并通过立法理顺各职能部门间的法律关系，整合执法资源，明确执法主体之间的责任，建立健全相配套的针对相关执法人员的责任追究机制，使食品安全立法由权利定位逐步向责任定位过渡转移，从而避免各职能部门“趋利执法”行为，使食品安全执法协调运转的长效机制以国家法律的形式固定下来，为广大人民群众的食品安全服务。

（二）推行联席会议制度，完善法规制度体系，探索新形势下食品安全管理综合监督和组织协调的新机制。2004年7月21日，国务院温-家-宝主持召开了国务院常务会议，研究部署了加强食品安全工作的十项措施。在涉及食品安全各职能部门执法职责未作出调整之前，政府有关职能部门首先应在食品药品监督管理机构的组织协调下密切配合，各有侧重，加强沟通，通力协作，及时解决监管中存在的问题，增强监管合力。按照国务院“十项措施”的精神，地方政府应继续推行联席会议制度，在国务院食品安全专项整治统一部署的行动中，共同探索建立食品安全管理综合监督和组织协调的新机制。

（三）加强农村食品安全监督体系建设。建议加强农村食品安全监督立法，完善基层执法体系建设，弥补农村法律空白。除了尽快落实市、县食品药品监管机构外，应在乡一级建立卫生监督体系，配置乡卫生检查员，使农村食品市场得到有效的监督和管理。

以现代理念完善食品安全法律制度2015-07-10 14:36 | #2楼

国以民为本，民以食为天，食以安为要。食品安全直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，关系着经济发展、社会稳定和国家形象，关系着和-谐的小康社会的建立。全面提高我国食品安全的保障水平，必须坚持“以人为本”的工作方针，按照“标本兼治、着力治本”的工作原则，从体制、法制、机制等方面统筹安排，整体推进。当前，适应实施依法治国基本方略的需要，迫切需要以现代理念完善我国食品安全法律制度。

一、把握时代特征，解决突出问题

改革开放以来，为保障广大人民群众的身体健康和生命安全，全国人大及其会制定了《产品质量法》、《食品卫生法》等近20部与食品安全相关的法律，国务院制定了《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等近40部相关行政法规，国务院食品监管部门制定了《无公害农产品管理办法》、《新资源食品卫生管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》等近150部相关部颁规章。从总体上看，我国已初步建立起食品安全保障的法律体系框架，食品安全监管队伍的法律素养有了进一步的增强，全社会的食品安全法律意识有了进一步的提高。

然而，从全面提升我国食品安全治理水平，确保广大人民群众饮食安全的客观要求看，目前我国的食品安全法制建设，无论是在立法理念上，还是在制度设计上，还存在着以下突出的问题：

一是概念不够清晰。目前，在食品生产经营领域实行的是食品卫生、食品质量等要素管理，而食品卫生、食品质量均包括生产安全和经营安全、结果安全和过程安全、现实安全和未来安全、显性安全和隐性安全等。从相关的制度中可以看出，食品卫生、食品质量在内涵外延、准入条件以及相关标准等方面存在着许多重复、交叉和矛盾，形成了我国现行两套相互交叉的食品安全法律、标准、检测、监测等保障体系。尽管食品卫生和食品质量在内涵与外延上两者之间并不完全相同，但就其核心内容来看，两者则存在着严重的交叉与重复。

二是体系不够完整。食品生产经营包括种植、养殖、生产、加工、贮存、运输、销售、消费等诸多环节。《食品卫生法》规范的是食品的生产（不包括种植业和养殖业）、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。《产品质量法》规范的是食品（经过加工制作用于销售的）的生产、销售活动。《农业法》则对种植业、畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、产中、产后服务进行了规范。目前，我国的食品安全法律尚未涵盖从农田到餐桌的食品生产经营全过程，法律保障还存在着真空与模糊地带。

三是内容不够全面。近年来，适应食品安全全程治理、政府治理、科学治理、协作治理、统一治理、责任治理的需要，国际社会不断推出新的保障制度，如风险评估制度、风险管理制度、风险交流制度、危险分析制度、风险预警制度、危机处理制度、问题食品召回制度等。而这些为国际社会广泛采用且行之有效的制度尚未纳入我国现行的食品安全法律制度中。

四是重点不够突出。食品安全保障的第一责任主体应该是食品的生产经营者。目前，我国的食品安全法律制度主要内容是政府对食品生产经营主体的外部监管制度，而不是食品生产经营主体的自我管理制度。

五是标准不够完善。目前，我国已经制定了食品卫生、食品营养、食品质量等标准。但目前食品标准的数量仍然不足，而且部分标准安全指标太少，缺乏科学的评价支撑。

六是责任不够适应。目前，从打击食品违法犯罪行为的迫切要求来看，现行法律对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度，没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的警示功能和威慑力量还没有充分发挥出来。

解决“中国的问题”，需要“世界的眼光”。“中国的问题”是我们思考问题的出发点和落脚点，而“世界的眼光” 则是我们解决问题的导航塔和指向标。今天，完善我国食品安全法律制度，必须始终把握好食品安全治理的时代特征，努力在市场经济、科技时代、法治社会的互动中不断创新食品安全法律制度。

适应市场经济、科技时代和法治社会的需要，未来的食品安全治理，在监管体制上，应当逐步实现相对集中化。当今世界食品安全监管体制（不含种植养殖环节）正逐步从多元体制向单一体制方向发展。世界卫生组织和联合国粮农组织专家认为，单一体制的效能要远远高于多元体制，他们向各国推荐的首选监管体制为单一体制，而且认为，综合体制是多元体制向单一体制的过渡型体制。在监管规则上，应当逐步实现法典化。无论是在法律方面，还是在标准方面，都重视法典化，以实现其体系完整、结构科学、规范协调、价值统一。近年来，为提高食品安全保障水平，有些国家，如澳大利亚和新西兰，组建了食品标准局，将分散的标准统一起来。在技术支撑上，应当逐步实现社会化。食品监测、检测、评价、评估、鉴定等技术服务机构，逐步从行政管理体系转变为社会服务体系。作为独立的公益法人，这些机构既服务于政府，也服务于企业和消费者。在信息保障上，应当逐步实现集成化。基于食品安全形势预测和风险管理的急迫要求，国际社会特别强化信息整合，发挥信息的综合利用价值。

二、树立现代理念，完善法律制度

我国已经进入了全面建设小康社会的新时代，广大人民群众对食品安全法制保障的要求越来越高。法律是构建新型社会的工具。制定一部理念现代、价值统一、体系完整、结构科学的食品安全法，是全社会的殷切期盼与共同愿望。

完善食品安全法律制度，还必须坚持以下科学理念，正确处理好政府与市场、分工与协作、监管与服务、当前与长远、治标与治本、自律与他律、褒奖与惩罚等各方面的关系。

一是全程治理。坚持食物链的控制方法，实现从农田到餐桌的全程保障。一方面，治理要延伸到食物链的最前端——种植和养殖环节，甚至延伸到农业投入品的生产使用环节，另一方面，治理要延伸到食物链的最末段——消费，对消费者的食品储藏、制作和消费进行必要的培训和教育，防止因食物链中某个环节存在缺陷而导致整个食物链安全的崩溃，从而实现食品安全的全过程规范、全过程预防。

二是政府治理。食品安全保障已经成为是一场国际化的社会治理运动。随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，食品安全问题已跨越国界，成为人类社会共同面临的课题，需要各国政府通力合作，共同应对挑战。保障食品安全不仅是各国政府对本国国民的责任，同时也是各国政府对国际社会的责任。

三是企业治理。食品企业的安全意识、安全条件以及安全措施的状况直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。确保食品安全，应当是食品企业生产经营活动的根本取向。完善食品安全法律制度，应当强化食品企业的民事保障责任，引导和鼓励食品企业建立健全内部安全保障制度，如风险评估制度、风险管理制度、索证索票制度、购销台帐制度、过期食品销毁制度、问题食品召回制度等，使企业真正成为食品安全的第一责任人。

四是社会治理。保障食品安全是全社会的共同责任。食品安全治理应当充分发挥社会各界，特别是消费者、行业协会、中介机构和新闻媒体等的作用。社会治理所强调的不仅仅是治理理念，更重要的是治理机制。应通过制度安排，如建立举报奖励制度，使社会治理理念落地生根。

五是统一治理。为避免多头监管、重复监管，提高行政监管效能，许多国家正在探索食品安全的综合保障体制，有的是监管机关的统一，有的是监管要素的统一，有的是监管方式的统一。目前，我国食品安全实行的分段监管为主、品种监管为辅的监管方式，有必要对跨越环节、部门的管理或者服务要素予以统一规范。综合监管职责不宜由多部门分散承担。

六是协作治理。各食品安全治理主体在按照社会分工进行治理的同时，要进一步加强社会协作，以共同构筑食品安全保障体系，应对食品安全危机。食品安全的协作治理不仅表现在行政权力部门之间，而且也表现在行政权力和社会权力部门之间，同时还表现在权利享有者与权力持有者之间。

七是科学治理。在市场经济条件下，无论是政府的治理，还是企业的治理，都必须以科学的原理和规则为基础，讲究科学方法，突出治理效率。我国应充分借鉴国际社会以风险评估、风险管理和风险交流为主要内容的食品风险管理经验，以风险为基础来配置资源。

八是责任治理。食品安全责任治理主体包括企业、政府、消费者、中介机构等，其中食品企业对食品安全承担第一责任，各国政府对国际社会承担食品安全责任。地方政府对食品安全负总责。目前，在我国，农业部门要把好“田头”，质检要把好“厂门”，工商要把好“场门”，卫生要把好“店门”，海关要把好“国门”，消费者要把好“家门”，食药监局要把好全局。

九是效能治理。在食品安全治理上，能否将安全与效率的价值目标统一起来，是判定各国市场经济发达程度和社会治理现代程度的重要标志。

三、坚持科学定位，构建和-谐体系

适应时代发展的上述要求，按照体现时代性，把握规律性，富于创造性的需要，完善食品安全法律制度应当坚持以下基本定位：

一是基本法。修改后的法律应当成为我国食品安全的基本法，其应包括食品安全的基本原则、监管体制和基本制度等。基本原则可以包括：食品生产经营者是食品安全的第一责任人；各级政府对当地食品安全负总责；开展食品安全知识教育与普及，增强公民食品安全意识和自我保护能力；加强食品安全监管的技术保障，充分依靠科技进步不断提高食品安全保障水平；广泛开展食品安全国际交流与合作等。监管体制可以包括综合监督部门与具体监管部门的职责分工，食品安全协调机构与监督机构的职责分工等。基本制度应当包括从农田到餐桌全过程的各项重要制度，如食品安全风险监测制度、食品安全风险评估制度、食品安全标准制度、食品安全检验检测制度、食品生产经营许可制度、食品安全事故预防制度等。

二是综合法。修改后的法律应当成为我国食品安全的综合法。该法律既可以包括食品安全保障的实体内容，如食品安全监管机关的职责、食品企业的权利与义务，也可以包括食品安全保障的程序内容，如食品安全事故应急处理以及食品安全事故监察的基本程序；既可以包括食品安全的监管内容，如食品安全监管机关的监管职责、监管内容、监管方式，也可以包括食品安全的促进内容，如社会有关方面对食品安全保障的服务与指导。修改后的法律应当体现政府监管制度与企业管理制度、过程治理制度与结果治理制度、事前保障制度与事后救济制度的有机结合。

三是国家法。长期以来，我国将食品生产经营全过程大体上分为种植养殖环节、生产加工环节、流通销售环节、餐饮消费等环节实行全程监管，但在同一环节中又按照食品卫生、食品质量等不同要素由不同部门进行着不同的监管，由此形成多头监管、重复监管的弊端。其根本原因就是部门立法。未来的食品安全法律制度设计，应当从国家的整体利益出发，使法律成为具有普遍约束力的国家法，而非部门法。

四是社会法。保障食品安全不仅是企业和政府的责任，而且也是全社会的责任。修改后的法律不仅要突出企业和政府的保障责任，而且要突出社会中介和消费者的参与责任，使其能够成为全社会共同关注、共同维护食品安全的有力工具。

五是促进法。修改后的法律应当充分体现出市场经济社会中政府、行业是如何高效地保障食品安全的。政府、行业不仅要对食品产业和食品企业进行行政监管或行业管理，而且更要对食品产业、食品企业和消费者进行指导和服务。政府或者行业的促进活动包括制定发展规划，落实政策支持，加强宣传教育，营造社会环境等。

六是操作法。应当改变改革开放初期所形成的“宜粗不宜细”的立法指导思想，在充分调查研究，大胆借鉴各国有益经验的基础上，细化各项法律制度，增强法律的可操作性。要避免过去因“上位法”过于原则、抽象而造成的“下位法”膨胀，形成法律体系“愈简愈繁”的现象。

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