转基因食品安全法律制度研究

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转基因食品安全法律制度研究

美国是世界上转基因作物种植面积最广的国家，也是世界上最早将转基因食品进行商业化生产的国家，为了促使转基因食品产业得到飞速发展，美国实行了较为宽松的监管法律制度；欧盟每年要进口大量的食品以满足消费需求，为了保障消费者食品安全、避免环境遭受污染、保护本区域的转基因食品贸易，欧盟对转基因食品实行了最为严格谨慎的监管法律制度；日本每年从美国、加拿大进口大量的大豆和谷物用作饲料或将其加工成食品，其中绝大多数都可能含有转基因的成分，因此日本对转基因食品也采取了较为严格的监管法律制度。本文就从美欧日转基因食品监管法律制度进行逐一分析，以求从中寻求启示。

转基因食品安全法律制度研究

一、美国转基因食品监管法律制度

1993 年，保鲜延熟型西红柿在美国成功上市，标志着转基因食品开始走入人们的日常生活。作为世界上最大的转基因食品生产出口国、美国的食品监管法律体系也是最完善的。从伊利诺伊州1874年开始制订第一部州食品法，经过上百年的发展，美国迄今已建立了一个较为完善的食品监管体系。由于法律制度的健全和政府有力的监管，美国以科学实证为原则的食品监管理念多年来得到了民众的信赖和大力支持。但是，由于转基因食品的出现，美国传统的食品监管理念及模式受到了极大的冲击和挑战。

1.理论基点：“可靠科学原则”

美国政府反复强调：科学是管制体制的基石。[1]美国认为转基因食品不可能比传统食品不安全，采用“无罪推定”的策略。即如果我们不能提出充分的科学证据证明转基因食品是不安全的，就假设转基因食品是安全的，没有必要对转基因食品的研究与商业化采取过多的限制。[2]因此，美国将“可靠科学原则”作为监管转基因食品市场的理论基点，这意味着美国政府不会因为毫无科学根据的猜测以及消费者对转基因食品的担忧，就对转基因食品实施某种具有限制性的监管措施，只有可靠的科学证据证明风险确实存在并可能导致损害时，政府才能采取必要的管制措施。

2.监管主体

美国转基因食品监管的主体主要涉及三个：农业部、环境保护局、食品药品管理局。在1986年的协调性框架文件的基础上，以美国食品药品管理局确定的安全性评估原则为依据，美国农业部、环境保护局和食品药品管理局根据转基因产品最终用途对其进行管理。任何一种转基因食品的生产都必须根据具体情况，经过上述三个机构中一个或多个进行审查，只是三个部门的侧重点不同。农业部主要是由其下属的动植物卫生检验检疫局和食品安全检查局对转基因产品进行管理，分别负责田间释放和商业化释放许可证的发布与保证转基因肉类、家禽和蛋类作为食品的安全卫生、有益健康及准确标识等消费安全；环保局则通过建立杀虫剂容许量标准来管理转基因食品作物杀虫剂的使用和安全，任何含有杀虫剂的转基因食品农作物都必须经过环保局的审批；食品药品管理局主要负责植物新品种的加工食品和饲料的安全性。

在三个部门中，最为重要的就是食品药品管理局。食品药品管理局主要负责确保在农业部管辖下美国国内生产和进口的食品、出口肉类、禽肉产品的安全性，同时还要进行转基因食品和食品添加剂以及转基因动物、饲料、兽药的安全性管理，确保转基因食品对人类健康的安全。除此之外，食品药品管理局还需要对植物新品种（包括转基因作物）生产的食品（包括动物饲料）的安全性以及营养价值进行咨询与评价，负责转基因生物和含有转基因成分的食品上市前审批管理，也对转基因食品标识提供指导。

3.转基因标识制度

最初美国在“可靠科学原则”的影响下，对转基因食品的标识管理奉行实质等同原则，将其与传统食品等同对待，并未针对转基因食品专门立法，而是直接将其纳入现有食品法律体系之内予以监管，不过后来还是呈现出日趋严格的趋势。

一直以来，美国都对转基因食品实行自愿标识制度。自愿标识是指法律并未规定必须对转基因食品进行标识，生产者或销售者可以根据市场趋势或消费者偏好，自行决定是否对产品加以标识。对于实质等同于同类传统食品的转基因食品, 美国食品药品管理局坚持实行自愿标识制度。[3]美国要求必须用食品通用名称在食品标签中进行标注，标签内容必须保证真实且不会误导消费者。如果转基因食品中含有过敏性成分，或者食品组成成分和食品营养成分等产生的变化与安全性有关，就必须明确的标注出来，以便于消费者能够充分了解食品信息，从而做出正确选择。如利用转基因高油酸大豆生产的大豆油，因其中涉及到食品主要成分的改变，因此该种转基因大豆油属于必需披露的信息。另外，美国还允许在标签上注明产品是否为转基因产品或是否含有转基因成分等选择性披露信息。目前只有杜邦公司的高油酸大豆、卡尔琴公司的高脂肪酸油菜两种产品由于成分与常规品种存在重大差别而需要标识，并重新命名，以防与常规产品相混淆，但不要求该产品标注为转基因产品。

美国食品药品管理局2002年向国会所提交的《转基因食品知情权法案》（HR4814）对转基因食品自愿标识形成了强有力的冲击。该法案指出，需要对含有转基因成分的食品或由转基因物质制作而成的食品实施标识制度，该法案的目的在于充分保障消费者的知情权和选择权。该法案的内容主要是：生产者对所有含转基因成分的食品，以及由转基因物质制作而成的食品都要标注“本品含转基因成分或本产品由含转基因成分的产品育成”等内容；食品药品管理局负责对转基因食品定期进行检测；对非转基因食品标识采取自愿标识的原则；转基因食品标识的内容必须精确。另外，该法案还对转基因食品证明制度进行了规定，即在生产转基因食品的全过程（从种子公司到农民，从制造商到零售商），只要是对转基因食品生产起到一定作用和影响的行为主体都应该以保证书的形式证实该种食品的成分。虽然该方案最终并没有获得通过，但还是表明美国的管理当局已经逐步意识到一般性的食品管理法规无法满足转基因食品市场发展的需要。转基因食品的特殊性决定了其市场的监管力度必须朝着越来越严格的方向发展。

4.上市审批制度

美国现在对转基因食品实行上市自愿咨询程序。美国食品药品管理局依照《联邦食品、药品和化妆品法》于1992年颁布了《源于转基因植物的食品的管理政策》。该法规强调对转基因食品的管理不应该是针对加工方法，而应该是目标特性和食品的组成。如果转入新基因的食品与现有食品在成分的结构和功能方面类似，就无需对其进行市场进入前的审查；但如果与现有食品成分存在显著的差异，则须获得美国食品药品管理局的批准方可投放市场。由于目前大多数转基因食品与非转基因食品没有本质的区别，因此美国食品药品管理局并不要求对其进行审批，只是在上市前自愿咨询即可。食品药品管理局的食品安全与营养中心负责转基因食品上市前的咨询，有12名科学家负责材料审查，审查时间为6个月左右。尽管食品药品管理局要求从事转基因食品研发的单位自愿咨询，但实际情况是，没有经食品药品管理局许可的食品根本没有市场，也进入不了流通领域。所以所有从事转基因食品研发的公司均主动向食品药品管理局咨询。2002年，美国食品药品管理局向国会提交了《转基因食品管理草案》。该提案对转基因食品上市流通的申请时间作了规定，它要求对于来源于植物且被用于人类或动物的转基因食品，在其进入市场之前至少120天的时间内，其制造商必须向食品和药物管理局提出申请，并提供这一食品的有关资料，以确认该食品与相应的传统产品具有一样的安全性。由转基因食品上市自愿咨询程序向强制性上市审批程序转变，这体现出美国对转基因食品所具有的区别于一般食品的风险正在逐渐重视起来，采取较为严格的上市审批制度正在成为避免环境污染、保障消费者健康的重要途径。

二、欧盟转基因食品监管法律制度

欧盟对转基因食品所采取的是极为严格的监管方式。从1996年英国发现疯牛病，到1999年比利时污染鸡被查出含有二恶英和可口可乐在法国导致儿童溶血病，欧洲人对食品安全问题十分敏感。虽然这几次食品安全危机都不是由于转基因食品引起的，但人们在安全上对转基因食品的怀疑提醒人们警惕其可能存在的潜在危害。再加上欧盟在转基因产品国际贸易中无利可图，并影响到其非转基因农产品的销售。因此，为了保障消费者食品安全、避免环境遭受污染、保护本区域的转基因食品贸易，欧盟便对转基因食品市场严格控制。

1.理论基点：“预防原则”

预防原则指当存在严重的损害威胁或可能发生的损害后果具有不可逆转的性质时，缺少充分的科学依据不能成为推迟采取费用合理的预防措施的理由。[4]欧洲的消费者对于转基因技术可能产生的负面影响较为警惕，为了最大限度地保护消费者健康，欧盟采用了“预防原则”作为管制转基因食品的理论基础。欧盟认为，对转基因食品进行评估的科学数据的获得需要一个漫长的过程，在等待的过程中政府不能无所作为；科学研究即使采用了极其严格的方法，但是该种研究方式仍旧存在局限性，研究结论依然存在诸多不确定性。政府不能够等到有了确切的危害结果发生之后才实施管制措施。事实上，预防原则起源于德国环境法，其核心理念是: 通常人类健康和生态环境一旦受到损害就不可逆转，所以对可能造成损害的情形必须充分做好预测和评估，谨慎处理；不能将科学证据作为决策中的唯一衡量标准，因为科学自身也具有一定的局限性和不确定性；即使是在缺乏足够科学证据证明的情形下，政府也绝不能等到最坏结果发生后才采取行动，而是应积极防止损害发生。由于近年来在欧盟频频发生疯牛病等食品安全事件，这更使得欧盟消费者对于改变食物制造方法的新技术愈加怀疑，对待转基因食品则是异常慎重。因此，欧盟以“预防原则”为指导，制定了严格的转基因食品监管法律制度以保障消费者的安全。

2.上市审批制度

一种转基因食品要想在欧盟上市销售，要经过成员国和欧盟两个层次的批准。首先，生产者或进口商如果有意将含有转基因成分的食品投放市场，那么就应该向拟首次将食品投放市场的那个欧盟成员国的主管机构提出申请，由接受申请的该国主管机构对其进行初步的风险评估，该风险评估应该在3个月内完成。申请中应包含申请者和研发人员的一般信息、产品中的转基因生物的一般信息、转基因生物释放条件和接收环境的条件、转基因生物与环境相互作用的信息以及监测、控制、废物处理、应急机制共五大类信息。以上信息必须能够充分表明该产品对消费者无害，没有误导消费者，并且与它们可能代替的食品或食品成分相比，没有给消费者带来营养方面的不利影响。该成员国如果认为这种转基因食品不符合上市要求，可以直接拒绝该申请；一旦这种转基因食品达到了该成员国所规定的要求，该成员国就可以通过欧盟委员会告知其他的成员国，当其他成员国没有异议之后，该种转基因食品就可以在欧盟境内上市销售。如果其他成员国提出反对该种转基因食品上市销售的意见，欧盟“食品科学委员会”会应欧盟委员会的要求对转基因食品进行审查，欧盟委员会将依据该审查意见决定是否批准转基因食品上市销售。值得注意的是欧盟委员会此时的决定还不能直接产生法律效力，还需要经过“食品常务委员会”投票表决的程序。如果欧盟委员会的决定遭到了由各成员国代表所组成的“食品常务委员会”的否决，则还需要将决定提交欧盟理事会投票表决，如欧盟理事会不能够在3个月内投票表决，那么该决定草案将自动生效。

3.转基因标识制度

为了确保消费者的知情权和选择权，便于投放市场的转基因食品在各个阶段均能被追溯，欧盟对转基因食品实行强制标签制度。欧盟第258/97号《有关新食品和新食品成份的管理条例》曾规定：对于在构成、营养价值和用途方面与传统食物不具有“实质性相似”的转基因食品必须贴有标志。[5]只要食品是由转基因生物组成的或者食品成分中含有转基因生物的都需要进行标识，无论转基因食品是否与传统食品具有实质等同性，其中免于标识的情形是：食品混入转基因成分的情况是偶然的，或在技术上不可避免，并且转基因成分低于0.9%可以不标识；当“欧盟食品安全局”认为所混入的该种转基因成分不具有风险，但是食品中所存在转基因材料并未被批准上市销售，此种转基因食品只有在已经存在相应检测手段，并且转基因成分含量低于0.5%的条件下才可以不进行标识。现在欧盟对转基因食品的标识正在呈现一种范围扩大化的趋势，不仅因为转基因食品与用传统方法生产的食品在成分、营养价值、营养效果、使用目的或对特定人群的健康影响方面不同，还更多地考虑到该种转基因食品所可能引起的伦理和宗教问题。

除了标识的内容，欧盟对于转基因食品标识的形式规范性也有着极高的要求。标识应当书写清楚且易于辨认；标识位置应当标在“食品成分”栏内，若没有“食品成分”栏，则必须在商标上清晰标出；标识也可以用脚注方式标出，但脚注的文字大小必须同正文相同；对于没有进行包装直接出售的转基因食品，应当制作不小于10平方厘米的标识牌，置于该商品上或者紧邻商品放置；标识的内容应当表述为 “转基因”或者“转基因（生物名称）生产”或者“含有转基因（生物名称）”或者“含有转基因（生物名称）生产（成分名称）”字样等等。

4.追踪制度

欧盟历来重视食品的安全性问题，为了能够在确定转基因食品对人类健康或自然环境存在无法预测的危险时有能力撤回已经上市的转基因食品，欧盟创设了转基因食品追踪制度。欧盟在2002年成立了欧洲食品质量安全管理局，随后颁布了第 178/2002 号指令，在此基础上建设了保证欧盟民众“从农场到餐桌”食品安全的食品可追溯系统。所谓的可追溯性是指对转基因生物和转基因生物生产加工品的生产以及分销链条投放市场的各阶段进行相应追踪的能力，简单来说就是从生产到流通全过程追踪食品的能力。每个转基因食品的经营者都必须向下一个在生产和分销链条上的经营者提供该种食品所含有转基因成分的信息。除非接受者是最终消费者，否则自交易发生之日起，该转基因食品的接受者还必须将有关的资料保存5年。同时还应该通过书面说明的形式确保分销商能够对该种转基因食品的相关信息充分了解。另外，分销商在销售该种转基因食品时，必须对购买者的身份进行记录，并将转基因食品的成分信息、标识号码等信息以书面形式提供给购买者。追踪制度使转基因食品的信息与转基因食品一起流通，使得食品标识的内容有据可查。一旦人类健康和生态环境被发现受到转基因食品所带来的无法预判的负面影响时，那些生产商和销售商所保存的转基因食品相关信息资料将有助于政府主管部门掌握食品的流向，及时追回问题食品，有效防止危害发生或是降低损害程度。那些无法提供可追溯信息的产品将不得在市场销售。转基因食品标识与追踪制度相互配合，不仅有助于政府及时有效地处理转基因食品的意外侵害事件，更有助于对转基因食品侵权责任的厘清。

二、欧盟转基因食品监管法律制度

1.理论基点：“预防原则”

2.上市审批制度

3.转基因标识制度

4.追踪制度

四、国外转基因食品监管法律制度对我国的启示

1.法律监管要以保护本国利益为根本出发点

美、欧、日三个国家和地区之所以对转基因食品监管采取了截然不同的三种态度，其最根本原因是为了保护各自的国家利益。美国力求保持生物技术领先地位和推动转基因食品出口的国家利益，自然希望为生产开发转基因食品的生物技术公司创造良好的法律环境，保持生物技术的领先优势，因而采取了较为宽松的监管方式。欧盟则长期依赖进口食品，食品国际贸易中巨大的逆差使得欧盟从保护本地区相关产业的角度，对转基因食品的入市设置极为严格的程序，延长进口申报审批的程序和时间，导致部分进口商减少进口数量，以期逐步缩小国际贸易中的巨大逆差。欧盟实行严格监管的同时也在积极地进行转基因技术的研发和应用，在去年，欧洲食品安全局重新批准了两种转基因玉米品种，分别是先正达公司研发的BT-11型玉米和陶氏益农公司与杜邦子公司先锋国际种子公司共同研发的DAS1507型玉米。[8]或许在欧洲转基因生物技术和转基因食品生产能力发展到一定程度后，欧盟目前极为严格的转基因食品监管模式势必会逐渐宽松起来。日本就是基于本国人多地少、食品缺乏但民众又不是完全信任转基因食品的现实，在严格监管措施的保障下，对转基因食品采取了一种鼓励发展的监管模式。我国目前在转基因生物技术、转基因作物的种植面积、转基因食品的生产量等方面都处于世界较为领先的水平。我国每年都进口和出口大量的转基因食品，严格的监管制度可以保障我国消费者的安全，但是过于严格又会抑制我国转基因生物技术的发展和转基因食品的出口。因此，从国家利益的角度，日本所采取的严格监管下的鼓励发展型模式更值得我国借鉴。

2.法律监管不能忽视本国的文化传统和民众观念

在借鉴别国经验进行法律移植时，文化传统和民众观念是我们必须考虑的关键因素之一。不同的文化传统和民众观念也是造成美、欧、日对转基因食品法律监管千差万别的重要因素。美国文化更具创新开拓精神、规避风险的意识不强，这就使得美国人对转基因食品的态度远比其他国家积极。相反，欧洲人对新技术可能造成的负面后果则较为警惕，而近年来发生在欧盟的疯牛病等事件使欧洲消费者对改变食品制造方法的新技术更加怀疑。调查表明：有三分之二的欧洲消费者认为转基因食品会给社会带来危险，只有四分之一的人支持转基因食品。[9]日本则是由于国家地域狭小，人口众多，历来具有重视生物技术的传统，再加上日本人天生所具有的冒险精神，这都决定了日本相对欧洲更容易接受转基因食品。但是日本人对任何事情的严谨性则决定了政府必将转基因食品的风险性纳入到监管范围之内。我国消费者当然也有着自己的传统，如对待新兴事物接受程度较低、接受过程较缓，消费者长期依赖于国家对食品安全的监管，自我维权意识淡薄等等。因此，我国必须依靠国家的力量来对转基因食品的研发、生产、销售等各个环节进行强有力的监管，同时还需要通过政府的正确引导和宣传来使消费者逐步了解转基因食品。

3.法律监管模式选择要立足于现有制度

我国在选择转基因食品法律监管的模式时，必须考虑到现存的法律制度。美国之所以敢于对转基因食品市场采取宽松型监管，其中的重要原因是美国产品损害赔偿数额惊人，加上美国人好诉的传统和发达的信用体制，足以促使食品制造商只有在经过严格科学实验和评估，确信转基因食品安全无害后才敢投放市场。由于产品责任巨额赔偿制度的缺失，欧盟和日本不敢依赖于转基因食品生产销售者的自律，必须通过加强政府的外部监管、规定转基因食品上市的严格程序来保障消费者的安全。同样，我国也不存在产品责任巨额赔偿制度，企业信用制度尚未不完善，再加上我国消费者不太喜欢通过诉讼解决纠纷，这些因素决定了我国政府必须承担起更多监管转基因食品的义务，通过设置多层次的监管主体、严格的程序来对转基因食品生产销售者的市场行为予以监管，最终保障消费者的合法权益。

4.对转基因食品的法律监管要适度

通过分析比较美、欧、日对转基因食品监管的模式，不难发现：美国模式过于宽松，不利于保护消费者的健康及其他权益；欧盟模式又过于严格，无疑会抑制转基因生物技术的发展和转基因食品市场的形成。对转基因食品市场放手不管、任其自行发展，不是我国政府的习惯。但是，我们也不能因噎废食、止步不前。所以，日本对于转基因食品所实行的严格监管下的鼓励发展型模式比较值得我国借鉴。另外，从日本的生活习惯、文化传统、以及法律渊源上都为我国的借鉴提供了可能性。基于我国现实情况，我国监管转基因食品的整体思路应当是：以对转基因食品生产、销售严格的法律监管来保障消费者的健康，并通过鼓励进一步发展转基因生物技术来逐步消除转基因食品可能带来的不利影响。

我国转基因食品安全立法思考2015-06-02 18:35 | #2楼

【摘要】随着转基因技术的不断发展，转基因食品逐渐走进人们的生活。但是，转基因食品的安全性问题至今尚无定论。在这种前提下，对转基因食品进行立法及法律规制无疑是人们控制转基因食品安全风险的明智选择。通过对国际上转基因食品安全的立法现状的分析以及对我国相关法律的考察，得出我国转基因食品立法现存的主要问题，进而提出完善对策：尽快制定与《食品安全法》配套的转基因食品安全管理条例，明确转基因食品安全监管主体，完善转基因食品安全配套制度，强化转基因食品违法生产、销售的法律责任。

【关键词】转基因食品；食品安全；立法

1983年，第一株转基因植物诞生，人类面临的一系列严重问题有了新的出路，人们兴奋地利用着转基因技术这只“上帝之手”改造着大自然和人类的生活。10多年来，全球转基因植物种植面积迅猛发展，大豆、玉米、棉花、油菜籽、西红柿等许多转基因农作物都已经实现商品化，转基因食品越来越多地出现在人们的餐桌上。然而，转基因食品的安全性问题，却一次次受到了人们的质疑，在这种背景下，世界各国不断完善相关立法，以预防和规制这一新兴的食品类型所引发的安全问题。

一、转基因食品的安全问题

随着越来越多的转基因食品流入市场，人们对于其安全性的问题展开了争论。反对它的人们认为，转基因食品是不安全的，一是其对人体健康有影响，其中包括食品的毒性问题、过敏性问题、使人产生抗药性的问题、降低食物营养价值的问题等；二是在生产、销售、回收、利用、循环等过程中对环境的影响，包括转基因生物可能诱发害虫、野草的抗药性、可能诱发自然生物种群的改变、可能诱发食物链的破坏等；而支持它的人则认为转基因食品比传统食品更安全，一是它的上市比传统食品经历了更加严格的安全评价和监管，人类已经消费转基因食品10多年，还没有报告一例因食用转基因食品而致害的案例；[1]二是转基因作物的抗虫抗病性使得作物药物残留较少，因此转基因食品比传统食品更环保。新一代的转基因食品将增强其功能性，可以更富营养，甚至可以对人体健康有保健或治疗作用，将更加受到消费者欢迎。[2]

至今为止，现有的科学技术难以对转基因食品进行长远的安全性评估，转基因食品的安全性尚无定论。传统食品是与人类经过数千年形成的饮食习惯相适应的，作为新事物的转基因食品并没有经过这样被人类选择的过程。[3]而如何正确利用转基因技术，发展转基因食品，就需要人类不断进行理性的反思和抉择。

二、国外转基因食品安全的立法实践

转基因食品的发展离不开转基因技术本身，同时也离不开其所在的文化土壤中所积累的传统文化和观念。目前，世界各国的转基因技术发展程度不同，出于各自的国家利益和独特的文化观念，对转基因食品的立法规制也呈现出不同的特点。

1．以美国为代表的“宽松式”立法

美国对转基因食品的管理十分宽松，且未对转基因食品安全作出专门立法。对于转基因食品的市场准入，美国政府出台了《转基因食品管理草案》，规定来源于植物且被用于人类或动物的转基因食品在进入市场之前至少120天，生物工程制造商必须向FDA提出申请，并提供此类食品的相关资料，以确认此类食品与相应的传统产品相比具有等同的安全性。美国实行转基因食品自愿标识制度，由生产者或销售者可以根据市场趋势或消费者偏好，自行决定是否对产品加以标识。与美国类似，在加拿大，政府也没有要求强制性地对所有转基因食品作标签表述，只要表述是真实而无误导的，就允许并鼓励食品生产商进行资源性的标签表述。

宽松的立法与强大的生物科技和开放的文化背景是分不开的，同时也与其在国际贸易中的地位息息相关，大量转基因作物的种植和转基因食品出口给美国带来了巨大的经济利益，对转基因食品的严格管制无疑会给其经济利益带来损害，因此，美国对转基因食品的管理显得比较宽松。此外，美国发达的侵权责任体系和产品责任巨额赔偿制度也给这种宽松式的监管提供了保障。2015年1月4日，美国一家生产问题狗粮的公司被法院裁定赔偿集体诉讼的消费者共计310万美元；[4]2015年3月11日，美国阿肯色州法院对德国拜耳公司因污染美国农民Lennie Joe Kyle种植的稻米而致其遭受损失的案件作出判决，最终判决拜耳公司承担130万美金的损害赔偿责任。[5]这种产品责任巨额赔偿责任制度，对食品生产者和销售者形成了很大的威慑力，成为实现美国转基因食品安全立法初衷的一个重要保障。[6]

2．以欧盟为代表的“严格式”立法

欧盟国家是排斥和抗拒基因改良作物及转基因食品的典型，特别是高科技发展国家如德、奥、瑞、英、法等国。欧盟对转基因食品的立法实践由对转基因生物的规制及针对转基因食品特殊问题规制两部分组成。注重生态保护的欧洲公民，主张对转基因食品进行严格的监控，他们以大量的指令与条例严格规定了欧盟转基因食品上市的条件、风险评估标准和审批程序、转基因食品强制标签制度、转基因食品追踪制度等，以期通过对转基因食品生产、销售、流通等各个环节的严密监控，防止风险的发生。瑞士作为第一个把药物纳入转基因标识制度的国家，对转基因生物及其产品实施“零允许量”，2003年，瑞士会议通过新法，对转基因生物造成的损失实行“全额赔偿”，并采用“污染者赔付原则”，至今未批准转基因生物的商业生产。[7]这种基于生产过程的严格监管模式一方面减少了风险的发生，但同时也导致欧盟在转基因食品国际贸易中的诸多纠纷，影响了成员国食品和饲料的供应。近年来，随着食品进口需求的加大，欧盟对转基因食品的态度逐渐有了转变。欧盟委员会于2015年4月14日通过了一项修改欧盟新型食品法规的建议，对新型食品的评估和审批程序进行了简化，以促进新型食品更多更快地进入欧盟市场。欧盟委员会当日发表公报，指出新型食品是指欧盟采用新技术和新工艺生产出来的食品，比如转基因食品。但这些改变仍然需要在欧盟现有转基因食品安全立法和监管的体系内，受到严格的控制。各成员国也有权临时限制或禁止已被比准上市的转基因食品在本国流通的权利。

与欧盟国家一样对转基因食品进行严格的立法规制的国家还有许多：巴西于1998年开始对转基因大豆实施禁令，但随着进口需求的增大，巴西政府于2003年3月颁发 “113号临时措施”正式认可国内转基因大豆种植事实，并且批准转基因大豆在符合某些条件和规定的前提下上市合法交易，“113号临时措施”已获得巴西国会批准，并于2003年7月正式纳入“10688号法律”。[8]；澳大利亚的《转基因食品标准》规定对用基因工程技术生产的食品必须进行安全性评价，如在安全性评价中未获认可的，将不得进入市场；[9]泰国政府也严格控制转基因产品的进口，不允许在国内进行商业买卖；印度尼西亚的《食品法》规定，所有转基因食品都需贴加“基因工程改造”标签，在加工食品上，转基因成分要列明在成分表上。[10]

3．以日、韩为代表的“折中式”立法

日本对转基因食品的到来是十分欢迎的，进口转基因食品及其原料可为消费者提供廉价且多样的食品，同时也能解决其耕地极少而人口密集的实际困难。但是作为全球最大的转基因食品及饲料进口国，[11]转基因食品不确定的安全性让日本不得不重视对它的监管。特殊的国情决定了日本在对待转基因食品的态度上既不同于美国也不同于欧盟，采用自己独特的“折中式”立法对转基因食品进行管理。[12]日本对转基因食品实行区别性生产流通管理，通过《转基因食品检验法》和《转基因食品标识法》，分别对本国的转基因食品安全检验和标识制度作出了规定，在尊重消费者选择的前提下，对本国的转基因食品进行监管。

与日本相似，韩国消费者对转基因食品不拒绝，但是对其安全性持保留态度，其立法也主要集中在两个制度上，一是安全评价体系，韩国通过颁布实施《转基因食品安全评价办法》和《转基因饲料安全评价办法》对安全评价内容作出了详细规定，二是转基因食品标识制度，韩国《转基因食品标识基准》规定了转基因食品标识的要求和违法责任。[13]

三、我国转基因食品安全的立法现状及问题

自上世纪80年代以来，转基因技术及其产品已经发展了近30年，但我国至今还未针对转基因食品的安全问题制定专门的法律法规。2015年6月实施的《食品安全法》是目前食品安全领域最高位阶的法律。该法第101条规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法：法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”因此，在专门的转基因食品安全法出台之前，转基因食品安全相关管理应当适用《食品安全法》。

在行政规章方面，2001年5月国务院颁布施行的《农业转基因生物安全管理条例》及随后颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》三个配套规章，规定发放安全证书需要进行环境与食用安全检测，并应对含有转基因成分的产品进行强制标识。《农业转基因生物标识管理办法》规定了第一批实施标识管理的农业转基因生物目录，包括大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五大类17种，并对标识方法进行了明确规定：分三种情况分别进行“转基因××”、“转基因××加工品(制成品)”或者“加工原料为转基因××”、“本产品为转基因××加工制成，但本产品中已不再含有转基因成份”或者标注为“本产品加工原料中有转基因××，但本产品中已不再含有转基因成份”的标识。此外，2015年12月施行的《新资源食品管理办法》将转基因食品归类为新资源食品，对新资源食品的申请、安全评价和审批、生产经营管理及卫生监督进行了规定，并对危险性评估以及实质等同的内涵进行了界定，该法施行的同时，《新资源食品卫生管理办法》和《转基因食品卫生管理办法》废止。

从目前我国已有的立法现状来看，我国转基因食品安全法律体系已初步形成，转基因食品市场逐渐得到比较规范的管理。但现有的立法仍远远落后于转基因技术的发展和转基因食品的推广。

1．立法层次不高，缺乏系统性和权威性

我国对于转基因技术及转基因生物安全的法律规定大多是行政规章，与权力机构颁布的法律相比，难免带有临时性和应急性的特点。[14]除了《农业转基因生物安全管理条例》是行政法规外，其他涉及转基因食品安全的规范性文件都是部门规章，而即使是有《农业转基因生物安全管理条例》这部行政法规的存在，这也不是对我国转基因食品安全相关问题做出的专门立法，其中对于转基因食品相关法律问题，只是做出了部分规定，缺乏系统全面的立法内容和宏观有序的立法结构。

2．对监管主体的设计不尽合理，难以进行有效的监督

《食品安全法》对我国的食品监管体制做了统一规定，该法第四条规定由国务院设立食品安全委员会，牵头负责食品安全工作，由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。这一规定在横向上理顺了各部门的职能。在纵向上，该法规定了县级以上地方政府、县级以上卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政广利部门和食品药品监督管理部门的工作职能。但是，仍然缺乏专门的转基因食品安全监管机构，并且目前的监管体系都是由行政主体构成，而行政主体对于转基因食品市场的管理往往是通过审批、申报和严厉制裁违法等规则来进行，缺乏了激励机制。此外，缺少了社会中间层和消费者的监督，也导致了我国转基因食品安全监管体制上社会参与的缺位，难以形成全面有效的监管。

3．对配套制度的规定不完善，难以得到有效运行

首先，缺乏明确统一的安全检测和评价标准，转基因食品安全评价制度的可操作性不强。安全评价制度是转基因食品安全立法的基石，具体到立法上，就需要对转基因食品安全标准和检验检测标准进行明确的规定，但在目前立法还暂无相关规定。《食品安全法》规定了食品安全风险检测制度和食品安全风险评估制度，但是并未明确风险监测和风险评估的标准和评估步骤。《农业转基因生物安全评价管理办法》将农业转基因生物的评价非为三个类别四个等级，其中四个等级是指不存在危险、低度危险、中度危险和高度危险，却并没有具体的数据可供参考，这导致管理部门在对转基因食品进行安全评价时缺乏明确统一的标准。中国转基因食品第一案“上海公民朱燕翎诉雀巢转基因食品”[15]案中，便出现了不同的检测机构对统一检测对象给出了两种完全不同的检测结论的事件。

其次，转基因食品的标识方法不尽合理且范围有限，转基因食品标识制度存在诸多缺陷。《农业转基因生物标识管理办法》所规定必须贴加转基因标签的5大类17种农业转基因生物已经远远不能满足市场发展的需要，而现有标识的方法向消费者传递的信息少之又少，类似“转基因XX”的标识使得人们难以从中了解该食品的具体信息，如转基因含量多少，以及在哪个过程中添加了含有转基因的原料等。

最后，对转基因食品的召回问题缺乏详细规定，转基因食品信召回制度不完善。《食品安全法》第53条规定：“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。”该规定确立了我国食品召回制度，但是目前立法没有对转基因食品的召回条件和程序进行详细规定。

4．对法律责任的规定存在缺陷，难以形成全面的责任机制

对于转基因食品违法行为，我国法律没有进行专门的规定。2015年6月实施的《食品安全法》引入了惩罚性赔偿机制，规定生产不符合食品安全的食品或者销售者明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。但是我国对于转基因食品违法行为的法律责任设计还不够全面，与生产者和销售者在违法行为中获取的巨大经济利益相比，处罚力度明显过小。

四、完善我国转基因食品安全立法的建议

1．尽快制定与《食品安全法》配套的转基因食品安全管理条例

针对目前我国转基因食品安全立法效力层次低，立法体例混乱的问题，我们应该借鉴国外经验，采取转基因食品安全专门立法与其他相关法律专门条款相结合的立法体例，作为规范转基因食品安全问题的指引性法律。笔者认为，在当今转基因食品迅猛发展的环境下，转基因食品不仅包括了可食用的农业转基因生物，还包括其产品以及深度加工的食品，将转基因食品的法律规定依附在农业转基因生物相关法律法规中，已经不能满足现实的需要。应当在我国《食品安全法》的大框架和背景下，制定一部《转基因食品安全管理条例》，统一规定与转基因食品安全相关的法律问题。

2．明确转基因食品安全监管主体

首先，细化《食品安全法》规定的食品监管主体，可以在食品安全委员会下设立转基因食品安全委员会，并下设三个常设机构，由秘书处负责国际合作交流和日常事务处理，由评估中心对检测内容提供相应的技术支持，由转基因食品安全小组指导协调各部门对转基因食品的综合监管。在地方，应当明确地方政府相关部门的职能，建立完备的检测和信息反馈机制。

其次，建立公众参与制度，鼓励社会中间层和消费者的监督。对公众参与的预案参与、全过程参与及行为参与等机制进行立法[16]，使得这些非政府性的监督能够合法有效地进行，最终形成中央监管与地方监管相结合，政府、社会中间层与消费者三位一体的转基因食品安全监管模式。[17]

3．完善转基因食品安全配套制度

首先，完善转基因食品安全评价制度，明确转基因食品安全检测机构和安全评价标准。转基因食品安全评价制度是保障转基因食品安全的首要环节，缺乏明确统一的安全检测机构和安全评价标准，使得转基因食品的安全与不安全没有一个确定的界限。应当明确统一的转基因食品安全检测机构，对于《农业转基因生物安全评价管理办法》中对农业转基因生物评价所设置的四个等级，应当给出明确的界定并提供科学的数据参考，使得检测部门在检测过程中有明确统一的标准，从而杜绝不同检测机构对同一检测对象做出不同检测结论的现象。

其次，完善转基因食品标识制度，扩大标识范围、明确标识标准和内容。目前我国法律规定的转基因食品标识对象仅仅包括大豆、玉米、油菜、面糊、番茄这五类，已经远远不能满足现实发展的需要。建议对标识对象不采用列举式的规定，直接规定对所有含有转基因成分的食品进行强制标识；明确“含有转基因成分”的内涵，对转基因食品标识的阈值做出明确规定；对于标识内容的规定，不能仅限于“转基因XX”的表述，还应当包括转基因成分的来源、添加转基因成分的环节、其过敏性特征、安全等级等内容；同时，应当以通俗易懂的词汇表达，并置于食品包装醒目的位置，以保证向消费者传递充分的信息。

最后，完善转基因食品召回制度，规定转基因食品召回分级和程序。召回制度是保证转基因食品安全的事后监管环节，《食品安全法》确立了我国食品召回制度，但是对召回的分级和程序都没有做详细规定，现有立法更是缺乏转基因食品召回相关内容的详细规定。笔者认为，应当对转基因食品召回的分级和程序做出明确规定。美国食品召回分为三级：第一级是最严重的，会危害消费者身体健康或导致死亡；第二级是较轻的，会不利于消费者的健康；第三级一般不会引起不利于健康的后果，比如贴错产品标签，或产品标识方面的错误可能会误导消费者。这一规定可以作为我国转基因食品召回制度分级规定的参考。召回的程序应该由企业召回报告、评估机构评估、监管部门制定和实施召回计划三部分构成。

4．强化转基因食品违法生产、销售的法律责任

我国法律并未对转基因食品违法行为的责任承担进行专门的规定。现有的消费者权益保护-法也只是侧重于对生产者和销售者违法行为的行政处罚，处罚的数额与生产者和销售者违法行为所带来的巨大经济利益相差悬殊，难以起到威慑作用。在这种情况下，生产者和销售者往往会甘愿冒风险，牺牲消费者权益，追求自身经济利益。因此，笔者建议，对于转基因食品违法行为的责任承担，应当采用行政责任、民事责任与刑事责任相结合的方式。加大处罚力度，根据现有社会经济发展水平制定相应的处罚数额的范围，引入赔偿机制，并结合各地方的实际情况，以及违法行为的社会影响，确定处罚和赔偿的数额，情节特别严重的，应当追求责任人的刑事责任。

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